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【2019.01】城市規劃中的公眾參與:邏輯、經驗與路徑優化——以社會治理現代化為視角
2019-06-15 18:15:47 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:田聞笛 【 】 瀏覽:75次 評論:0

    在現代城市治理中,社會治理和城市規劃是兩個不可或缺的組成部分。社會治理作為一種獨立于政府和市場的治理方式,既是國家和社會發展的必然要求,也是社會轉型的重要目標。社會治理不僅改變了城市治理的模式,同時培育了城市社會的自主性和自治性,從而提供了一種城市治理轉型的途徑。城市規劃則是對城市治理轉型的一種前瞻性探索,是對城市治理的一種預測行為。從這個角度講,城市規劃與城市的社會治理之間存在邏輯和功能上的關聯,社會治理的轉型內涵可以為城市規劃編制機制的完善和創新提供方案。然而,現有的文獻基本沒有將二者放在一起進行討論,社會治理在城市規劃編制中的應用價值也相應地被忽視。鑒于此,本文嘗試從社會治理現代化的角度重新審視城市規劃過程中的公眾參與問題。從公眾參與理論的發展看,公眾參與研究已經從價值倡導轉向機制設計,重心已經從權利論證轉向有效性建構。公眾參與研究轉向機制設計的一個重要表現是參與知識學的興起。在參與知識學中,提高公眾參與有效性的一個重要路徑是類型學建構,包括對知識、參與機制和參與內容進行類型劃分,在類型劃分基礎上進行針對性的機制設計和供給,進而實現“因類施策”的實踐目標。據此,我們在文中側重于討論社會治理現代化和公眾參與城市規劃之間的相關性,并以此為基礎對公眾參與城市規劃的路徑和機制進行討論。
    一、城市規劃的社會治理底色:公眾參與城市規劃的內在邏輯
    城市規劃的本質是公共政策,其政策屬性主要表現為對空間利益的權威分配。城市規劃對空間利益的權威分配決定了城市規劃與社會治理具有高度相關性,因為城市空間結構直接影響著城市社會治理的形態和發展。因而,城市空間規劃在推動城市社會治理發展進程中扮演著重要的角色。譬如,城市中心城區高檔居住區和貧困基層居住區的兩極化、城鄉結合部地區的多元居住形態等產生的居住隔離、空間剝奪和階層矛盾都會對具體的社會治理產生深刻的影響。伴隨著我國市場經濟的逐步深化,土地、住房和公共設施等資源都已經嵌套在市場機制中,城市規劃已經成為城市治理中“牽一發而動全身”的重要機制,且越來越緊密地與私人利益聯系在一起。在這個意義上,可以說城市規劃已經從一個高度專業化的議題演化為具有高度公共性的公共政策問題。
    反過來,社會治理理念和方式的變化也影響著城市規劃的變化。面對全球化的發展,伴隨著社會發展而產生的社會問題呼吁以公眾參與、協同發展、多元利益協調等為原則的社會治理方式來解決,治理方式的變化也要求城市規劃向開放式規劃發展,強調將城市規劃過程中的社會復雜性和多元性以及各種利弊體現出來,由多元主體共同協商規劃解決。社會治理現代化要求突破政府與市場的二元對立或單一主導,重視政府與市場之外的第三部門即社會領域的作用,強調國家力量與社會力量、公共部門與私人部門以及公民個人等多元主體共同參與社會治理。政府與市場和社會的關系不再是支配與被支配的關系,而是基于共同利益和目標的“伙伴式關系”,在地位平等的基礎上通過協商、合作來解決各種社會問題。在分工上,社會治理要求政府向市場和社會放權,從集權化的、包辦式的治理模式向構建“小政府—大社會”的方向轉變。
    總之,隨著社會治理現代化對政府、市場、社會角色的重新定位和職能的再分工,這種變化也對城市規劃的編制和實施過程提出了新的要求,使得城市規劃從崇尚科學理性的技術性角色轉變為在公共事務中扮演組織群眾意見和協調不同利益團體的角色。具體而言,社會治理現代化背景下的城市規劃要求政府在城市規劃的編制、實施和評估的整個過程中都不再是全盤主導的角色,而是發揮牽頭人、組織者的功能。社會力量,尤其是公民應該成為規劃過程的主力軍。政府則通過提供相應的法律和制度保障,建立相關的參與平臺和機制等,來落實規劃編制中的公眾參與。
    二、公眾參與城市規劃的特殊性與中國實踐
    (一)公眾參與城市規劃的特殊性
    公眾參與本身是個經典話題,具有一般化的理論和操作規則。但公眾參與需要解決的一個重要問題是有效性問題,這是所有政策設計者和研究者都無法回避的問題。提高公眾參與的有效性,除了需要把握公眾參與的一般理論和規律,更重要的是需要梳理公眾參與特定領域的問題和特征。就公眾參與城市規劃而言,參與的價值已經被確認,尤其是目前在城市規劃與公眾利益相關度逐漸增加的情況下。以我國城市治理中的鄰避運動為例,程序不規范或者公眾缺位的設施規劃往往會引發嚴重的社會穩定問題。
    從技術層面來看,與其他政策領域的公眾參與相比,城市規劃中的公眾參與具有一定的特殊性。一方面,城市規劃中的公眾參與主體面臨著廣泛性和有效性沖突的困難。很多政策領域的公眾參與往往局限于某一類或某一部分公眾群體。譬如,在中國比較常見的鄰避運動中參與的公眾往往是在規劃設施附近居住的公眾。但城市規劃中的公眾參與具有廣泛性,只要在一個城市中居住的公眾理論上都應當參與到城市規劃過程中來。眾所周知,讓一個城市的全部公眾參與到城市規劃過程中是缺乏操作性的。因此,在城市規劃過程中,就需要通過一定的機制來解決廣泛性和代表性之間的沖突,通過合理的機制設置實現公眾參與的有效性和代表性的平衡。另一方面,城市規劃中的公眾參與面臨著政策知識不對稱的問題。城市規劃作為一門具有較高專業性、規范性和綜合性的工作,其技術門檻往往較高,在理論依托、表達形式、對話方式等方面有其特定的技術標準。城市規劃工作的這種特點導致規劃過程由政治精英和社會精英掌控,普通公眾在參與城市規劃決策中往往較難直觀直白的理解城市規劃的方案。這大大增加了公眾參與城市規劃決策的難度,使得公眾在參與城市規劃決策中往往存在有心無力的情況。多數公眾一般僅僅具有碎片化的地方性知識,對專業的規劃知識并不了解,由此就造成公眾參與城市規劃的政策知識不對稱。但由于城市規劃涉及到廣泛公眾的切身利益,從社會治理現代化的角度講,要提高城市規劃的合法性,公眾參與仍然十分必要。由此給城市規劃提出的要求是,如何將專業的規劃知識轉化為公眾可理解和可接受的政策知識,這樣才能使公眾參與更有價值。
    (二)公眾參與城市規劃的中國實踐及其審視
    推進城市規劃中的公眾參與,關鍵是要通過政策和機制的創新來回應上述特殊性。解決了特殊性,公眾參與城市規劃的效果自然會得到提升。整體上看,與西方國家相比,我國公眾參與城市規劃起步較晚,但政策層面公眾參與城市規劃逐漸成為城市治理的一個重要議題。這種變化的一個重要背景是城市治理復雜性和風險的增強,這些新的發展趨勢需要通過社會治理的方式來進行回應。
    具體來說,中國推進公眾參與城市規劃的實踐主要集中在兩個方面。一是從法律上確認公眾參與城市規劃的合法性。2006年原建設部頒布的《城市規劃編制辦法》的第16條對公眾參與規劃進行了首次闡述,指出“在城市總體規劃報送審批前,城市人民政府應當依法采取有效措施,充分征求社會公眾的意見。在城市詳細規劃的編制中,應當采取公示、征詢等方式,充分聽取規劃涉及的單位、公眾的意見。對有關意見采納結果應當公布”。2008年頒布的《城鄉規劃法》進一步確認了公眾參與的法律地位。該法第26條規定“城鄉規劃報送審批前,組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見,并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”。二是從政策實踐層面來看,各個地方在編制城市規劃過程中都引入了公眾參與環節。北京和上海等城市在最新一輪城市規劃中都增加了公眾參與的基本環節,擴大公眾參與的空間。譬如,上海在最新一輪城市規劃中就建立了公眾咨詢委員會制度,北京則開辟了專門的網上預約渠道,方便公眾實地與規劃編制專家進行交流溝通。
    總體上看,在中國語境下,公眾參與城市規劃主要是城市治理風險和復雜性增強的一種產物,也是政策過程走向民主,提高合法性的必然選擇。現有的實踐主要解決了制度層面的問題,但在具體細節層面仍然有待優化。第一,目前公眾參與城市規劃仍然呈現出碎片化特征。各個城市在推進公眾參與規劃過程中沒有從頂層設計的角度系統地設置公眾參與程序。在城市內部,市、區和基層推進公眾參與的做法和程序存在顯著差異。第二,公眾參與城市規劃的機制仍然以粗放型為主,有待精細化。目前公眾參與城市規劃的機制仍然以宣傳和調查為主,而針對不同公眾群體缺乏針對性的參與機制。以公眾參與城市規劃的代表遴選機制為例,目前的遴選信息面臨著公開不充分和公眾知曉度低的問題,代表遴選機制無法提高公眾參與的代表性目標。再如,雖然很多城市規劃引入了第三方參與公眾參與的問卷調查等工作,但在推進過程中,由于政府采購公共治理制度的缺陷,難以通過建立民意調查公司與相關規劃公司形成聯合體的方式來申報項目,這使得第三方在參與公眾調查時無法將民意調查的專業性與城市規劃的專業性相結合開展工作,一定程度上影響了公眾參與的效率和效果。第三,雖然目前《城鄉規劃法》提出了公眾參與問題,但缺乏總體性的制度設計和操作細則。例如,《城鄉規劃法》在參與形式上只列出了“座談會、論證會和聽證會”,對于互聯網渠道的微博、微信等參與形式未作出規定。再如,第48條對修改控制性詳細規劃設置了“征求規劃地段內利害關系人”機制,但對如何確定“利害關系人”并沒有給出具體方法。第四,目前的公眾參與缺乏必要的技術支撐。當下公眾參與城市規劃更多是被動接受規劃信息,而主動體驗城市規劃的機制和技術都比較缺乏。但從國外經驗看,借助技術讓公眾更好地理解規劃已經非常成熟。例如虛擬現實技術(VR)和增強現實技術(AR)等智能化可視化技術可以更好的模擬城市空間環境。3S集成技術(GIS、GPS和RS),特別是興起于上世紀90年代美國的PPGIS(公眾參與地理信息系統)可以為公眾提供更為精準和便捷的參與平臺。

    三、運用社會治理現代化推動公眾參與城市規劃
    上述這些問題的存在無疑影響了公眾參與城市規劃的有效性。從社會治理現代化的角度來看,推進公眾參與城市規劃,關鍵是要提高公眾參與的有效性。而要提高公眾參與城市規劃的特殊性,關鍵要回應城市規劃作為一種公共政策的特殊性。在這個意義上,社會治理與城市治理的關聯實際上決定了社會治理可以為推動公眾參與城市規劃提供思路。
    (一)社會治理現代化過程中的城市規劃轉型:從工具理性到平衡理性
    在城市規劃中引入公眾參與,意味著支配城市規劃的核心理念需要從工具理性轉變為平衡理性。在工具理性支配下,城市規劃的本質是尋找最優化行動計劃,規劃的依據是科學原理、分析和統計數據。工具理性造成的問題是可能會通過城市規劃造成社會分裂。因此,在城市規劃中引入價值理性是必要的,適度強調民主和公平是調和工具理性消極影響的必要策略。但過度強調民主和公平,忽視規劃的專業性也會影響規劃本身的有效性。因此,合理的城市規劃是在工具理性和價值理性之間進行平衡,實現合法性與有效性的有效兼容。
    伴隨我國社會治理格局的深刻變革,城市規劃編制與實施機制也應做出相應調整,積極回應社會治理提出的各種要求。未來城市規劃編制與實施機制應在《城市規劃法》的基本框架指導下進行創新,目標是盡快建立政府組織、社會協同、公眾參與、市場推動、科學決策的協作型規劃編制與實施機制格局。目前,我國城市規劃編制與實施機制仍然表現為政府主導和科學決策,政府和規劃專家在規劃編制和實施過程中扮演著主導角色,而社會組織、公民和市場主體在此過程中的作用空間卻非常有限。
    當前公眾參與規劃編制存在的問題以及未來規劃編制的要求,需要政府創新公眾參與模式,運用社會治理的理念來優化公眾參與城市規劃的制度、機制與技術。社會治理要求突破政府與市場的對立或單方主導的格局,轉向發揮社會力量的作用,注重對公眾力量的吸納,從制度上培養和保障公民的參與,要求政府與多元主體以提高社會總體福利為目標,以協商的方式和“伙伴”的關系合作解決問題;要求注重發揮社區的作用,加強社區建設,強化公民的社區意識和社區歸屬感,并依托社區調動和盤活資源;要求用協同機制打破行政、地域、層級等界限,使各參與主體相互依賴、分享權力,在良性互動的基礎上共同做出決策。公眾參與、政策協同、依托社區這些社會治理理念應該貫穿于規劃編制、實施、評估等一系列的流程中。
    (二)社會治理視角下公眾參與城市規劃的三維框架
    未來我國城市規劃編制與實施機制創新的重點方向應集中在增強規劃協同與公眾參與問題上,在保證科學決策的基礎上,通過制度建構實現多層次協同規劃和公民有效參與規劃編制過程。在發展階段上,為了實現規劃編制與實施過程中的區域、部門協同和公眾參與,未來城市規劃應該從制度、機制和技術三個層面出發,構建推動公眾參與城市規劃的行動框架。(1)制度框架。目前,關于增加規劃編制中的多層協同和公眾參與的呼聲很高,各種參與形式如聽證會、公民委員會等也不斷涌現,但針對社會組織和公眾參與的具體制度規定卻相對缺乏。因此,城市規劃編制與實施機制創新的第一步應是制度創新,通過制度建構規范城市規劃的具體過程,確保社會組織和公眾參與的作用空間。可以制定詳細的《社會組織和公眾參與規劃編制辦法》,將社會組織和公民如何參與、參與什么和參與多少進行明確規定。制度建設的目標是構建一套具體、可操作的參與制度指南。(2)機制框架。目前社會組織和公眾參與規劃編制仍然是在政府動員下的消極參與。因此參與效果并不顯著,社會組織和公民的真實利益訴求并沒有得到有效表達。政治參與理論認為,借助組織和機構的參與效果更為顯著。因此,推動社會組織和公眾參與城市規劃,必須要解決參與機構和平臺問題。具體來說,可以由人大和政協牽頭,構建市、區和街道三級公眾參與規劃委員會和公民咨詢委員會等機構。當然,機構建設的核心問題并不是建立機構本身,而是要賦予機構權力。否則,就容易出現形式主義,影響社會和公眾參與的積極性和創造性。機構建設應該與制度建設同步進行,機構建設的內容應在制度建設中有所體現并用制度固定下來。(3)技術框架。城市規劃編制存在著人口眾多與需求多元的內在矛盾。如何實現規模人口的意見表達和有效收集處理是問題之關鍵。這就需要對公眾參與的方式和路徑進行大力創新。社會和公眾參與路徑創新應充分借助互聯網技術,通過網絡公共空間再造為社會和公眾參與城市規劃編制提供一個虛擬空間。例如,上海在新一輪的城市規劃編制中實施的上海城市愿景調查就是一個充分利用互聯網技術的很好例證。政府應充分借助目前主流的社交媒體,一方面通過這些互聯網媒介收集城市居民對規劃編制的觀點和意見,另一方面通過這些媒介及時公布規劃編制進程,尤其是要公布社會和公民主流意見和建議在規劃編制中的位置。同時,將城市規劃編制的實施進程定期發布出來,邀請社會力量監督城市規劃編制的實施,收集社會公眾的完善意見并對規劃進行再調整。
    四、推動公眾參與城市規劃的具體策略
    (一)強化公眾參與城市規劃法制化程度
    要推動公眾參與城市規劃法制化,各個城市要制定公眾參與城市規劃法,在確認公眾參與城市規劃的法律地位基礎上,明確公眾參與城市規劃的內容和范圍。一是根據不同類型和層級的城市規劃,明確公眾參與的范圍、程度和方式。二是積極鼓勵第三方參與公眾參與工作。為保障公眾參與的客觀性和真實性,應通過政府購買服務的方式鼓勵第三方參與到城市規劃公眾參與工作中。一方面提升公眾對參與工作的認可,另一方面也提高了城市規劃中利益相關方的信任,同時也是發揮專業優勢并推動政府職能轉變的需要。三是明確相應的工作職責機制。要明確公眾參與工作的職能部門、各部門之間的權責利關系、對公眾參與工作的考核監督方式等,對涉及到城市規劃公眾參與中的相關部門要強化溝通協調,分工負責、相互協同。
    (二)提高公眾參與的組織化程度
    一是培育社會專業力量參與規劃。通過社會組織的媒介作用促進公眾參與城市規劃,既可以提高參與的有效性,也能通過提高參與的組織化程度而提升參與的有序性。因此,應積極培育以宣傳普及、教育培訓相關城市規劃公眾參與知識的社會組織,孵化成立城市規劃公眾參與服務領域的民辦非企業組織,并在各區各街鎮,甚至各村居設立相應的服務站和聯絡點。二是積極利用社區作為城市規劃公眾參與的重要平臺。社區是社會參與的重要組成部分,要發揮社會參與在城市規劃中的推動作用,社區參與首當其沖。在規劃的立項、方案搜尋和編制階段,需要依托社區向居民和社區組織做好信息發布、調查、咨詢、協商和意見搜集工作。在規劃的執行階段,需要社區組織公眾對規劃的實施進行監督、糾正、意見反饋等。同時,政府需要充分利用社區做好公眾參與意識和參與能力的培養工作,達到政府政策引導和支持公民主動參與的上下良性互動。需要政府在規劃中更重視對社區的扶持,通過在財政上給予更多投入,培育和引導社區社會組織的發展,合理放開社會組織的注冊和申請等手段來加強社區在公眾生活中的歸屬感和角色感。三是借助社會組織擴大公眾參與。各街鎮社區的社會組織不僅在日常可以輔助開展城市規劃知識的培訓和講座,同時在需要開展城市規劃公眾參與時,也可更有效地積極開展問卷調查、市民訪談、草案公示、利益協商等工作。
    (三)建立城市規劃公眾參與操作指南
    城市規劃具有較強的專業性和門檻,對于普通大眾而言,有效和便利的參與城市規劃的決策,需要編制指導公眾參與城市規劃的政策解讀文本、通俗易懂和形式活潑的規劃技術輔導手冊以及如何參與和到哪里參與的指南。在具體操作路徑上,可從線上和線下兩個方式來推進,線上通過建立專業的公眾參與規劃編制網站進行手冊指南的下載和演示,并且在城市規劃編制前通過主流媒體宣傳手冊和指南的獲取和使用方式;線下則可以依托城市規劃部門以及街鎮和村居等社區載體進行宣傳介紹和培訓,特別是與社區聯動過程中,可通過社區學校、社區宣傳欄、自治議事廳等不同載體,組織開展相關的知識培訓和內容講解。
    (四)借助新技術提高公眾參與的有效性
    一是借助大數據提取相關信息。在不涉及隱私的情況下,可通過視頻和網站等搜集居民日常生活中與城市規劃相關的大數據,并分析提取可用于城市規劃編制的相關信息,這種“無意識”的參與,可能更能真實全面地反映公眾參與的情況。二是強化公眾參與城市規劃過程中的“眾籌眾規”。強化規劃參與中的“眾籌眾規”,通過在專業的公眾參與城市規劃網站上安裝PPGIS、可視化、智能化等軟件,讓市民更為便捷、直觀地參與規劃。同時組織開展豐富的城市規劃奇思妙想活動,激發公眾的參與熱情和興趣,降低公眾參與的技術性門檻,逐漸將公眾參與工作升級到協同規劃層面。三是開發公眾參與意見的快速識別軟件。對于海量的非結構化公眾參與數據,如何進行快速的識別、甄選和提煉是擴大公眾參與并提升參與效率的關鍵。因此,應加大數據識別軟件的開發,及時高效地將海量參與數據轉化為可識別并有價值的信息,以供專業的城市規劃技術人員做參考。
    (五)提高公眾參與城市規劃的機制匹配度
    目前的公眾參與城市規劃的機制和方法是多樣化的,提高公眾參與有效性的關鍵在于提高公眾參與城市規劃的機制匹配度。本文提出將城市規劃作為政策過程,以過程作為機制匹配的主要標準。我們將城市規劃過程劃分為確定開發價值和目標、方案比較和擇優、規劃實施以及規劃實施評估四個階段。在確定開發價值和目標階段,適用的公眾參與機制有居民顧問委員會、意愿調查、鄰里規劃議會和機動小組等;在方案比較和擇優階段,適用的公眾參與機制有公眾投票復決、社區專業協助、直觀設計和游戲模擬等;在規劃實施階段,適用的公眾參與機制有市民雇員和市民培訓;在規劃實施評估階段,適用的公眾參與機制有巡訪中心和熱線。

社會治理轉型 公眾參與 城市規劃 責任編輯:admin
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