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【2019.01】在國家-社會和空間-行動者之間——當代中國城市社區建設的路徑演變與理論因應
2019-06-15 17:58:37 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:付建軍 【 】 瀏覽:119次 評論:0

    轉型是當代中國經驗研究的核心關鍵詞,社區治理則成為了轉型的重要場所。與農村研究從顯學到遇冷再到新近升溫的發展趨勢不同,城市社區始終在政策和理論方面保持較高的熱度,這種熱度在城市治理日益重要的背景下大有增溫的趨勢。雖然城市社區建設的真正啟動是在1978年這個節點之后,但城市社區建設基本上呼應了改革開放的發展軌跡,從一個側面反映出改革開放以來我國國家與社會關系的演變形態及其特征。從這個角度講,回顧我國城市社區建設的實踐及其理論演繹的基本脈絡應當成為紀念改革開放40周年和建國70周年的重要內容。基于此,本文嘗試對當代中國城市社區建設的路徑演變及其邏輯進行回顧和討論,考察理論層面圍繞路徑演變所做出的觀察與思考,并從補充既有研究的角度提出理論發展的可能方向。
    一、城市社區建設的路徑演變及其邏輯
    (一)城市社區建設的路徑演變:從生活空間到治理空間
    在傳統城市治理模式中,城市社區主要扮演著一種生活空間的角色,在城市中存在“各種相互交叉的社團、陳陳相因的非官方組織,這些組織并非由于有目的或有明確公認的權利而產生,而是由一群有經常性聯系、同住一個街坊、同參加某些活動與祭祀、有共同利益或總體上都是休戚相關的人時時處處自發地形成的”。進入現代化進程后,國家建設需要以資源汲取能力作為基礎,一方面國家整合資源的現代方法沒有形成,另一方面舊模式的有效性越來越差,國家“需要以更好一些的方式來控制地方社會,以便從那里獲得更多的資源”,由此促使國家政權逐漸向鄉村和城市基層社會滲透,以建立相應的治理資源汲取系統。在發展過程中,科層組織形式成為國家向基層滲透的主要選擇,這種模式能夠幫助國家更有效地實現其政策意志,并在城市基層治理中建立起若干結構化的機會和約束,進而影響城市基層治理的內在邏輯。可以看到,新中國成立后,新政權在城市中建立起以單位制為主、街居制為輔的社會治理架構。行政邏輯從政府擴展到執政黨,執政黨的工作方式從革命年代的社會動員轉變到運用官僚制的行政命令方式,并依靠行政官僚統一配置城市社會治理的人、財、物,統一安排社會個體的生活起居,并吸納社會自治組織成為自己職能的延伸機構,社會成為執政黨和國家的附屬物。因而,建國初期黨政一體、單位制和街居制的建立打破了傳統社會治理中實行的行政不入、文化控制的技術路線,行政化社區初步形成。
    單位制退出國家治理舞臺后,街道開始從原有單位制中的輔助位置轉變為一定區域內公共事務治理的實施主體,與之相應的是社區開始成為國家構建基層政權的主要空間。在這個過程中,城市社區建設得到了恢復,并大致經歷了三個發展階段。第一個階段始于上世紀70年代末,終于1986年社區服務的提出。第二個階段始于1986年社區服務的提出,終于90年代初。第三個階段始于1991年民政部提出社區建設目標,目前的建設仍處于這個階段。整體上看,中國城市社區建設具有很強的政府主導特征,在一定程度上甚至可以說社區是國家貫徹實驗主義治理策略的產物。這種社區建設模式主要有三個特征:一是政府在政治力量的對比和資源配置上居于優勢地位,它的制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、形式、深度和廣度;二是政府通過制度創新所追求的目標是雙重的,一方面要使權力中心及其所代表的利益集團利益最大化,以贏得最大化的政治支持,另一方面要通過降低交易費用,使社會總產出最大化;三是在供給主導型社會變遷中,政府享有極大的主動性,一旦它發現制度創新的總收益大于成本,就會通過行政體制強制性地進行試點,并通過設置人為的改革“進入壁壘”來弱化外部性和不確定性。
    (二)城市社區建設路徑演變的內在邏輯:國家賦權抑或社會倒逼
    在現有研究中,相當一部分的文獻共享著一個假設,即國家賦予了城市社區建設以制度空間。國家賦權邏輯以國家自主性作為邏輯出發點,認為國家可以根據統治需要調整行動策略。國家統治策略的調整實際上也是國家治理在不同風格之間切換的生動寫照。在全能主義風格下,國家治理強調權力高度集中,單位是國家整合社會的主要機制。而當國家治理開始從全能主義切換到發展主義風格后,市場的回歸使得單位制所承載的社會功能開始萎縮,國家不得不將社區作為社會整合的主要機制進行開發和拓展。在這個基礎上,國家有意識地將參與和自治機制引入到社區建設過程中,但在建設過程中進行干預和控制。國家切換治理風格在行動策略層面主要表現為從剛性控制轉變為所謂的“柔性控制”。從剛性控制到“柔性控制”,表明“國家從未、也不可能退場,只是改變了控制社會的策略”。當社區成為國家整合社會的主要空間后,如何提高社區的社會整合效能成為國家考慮的重要問題。在社區建設初期,通過提高服務能力進而提高社區的社會整合效能成為一種選擇。城市社區住房產權制度確立后,以選舉為核心的民主治理機制開始在社區推廣。這些制度創新本質上是國家向社區賦權,提高社區的自主性。但這種賦權又“發動或承認于國家部門”,國家和政府在其中起著主要主導作用。因此,城市社區建設在一定意義上其實是“政府管理下的社會創新”。
    與賦權邏輯不同,一些文獻將城市社區建設的產生放在社會中進行考察,總體的判斷是社區建設的啟動與社會問題的產生關聯在一起。為了討論的方便,我們把這種邏輯稱為問題倒逼邏輯。雖然學界關于問題倒逼邏輯達成了一定程度的共識,但關于問題何以產生卻存在不同的理解。一種觀點認為,城市社區建設的存在源于社會自身的成長。社會成長首先表現為社會公眾對公共服務的需求在不斷提高,社會公眾對公共服務需求的提高客觀上要求城市政府改善公共服務供給的質量,而改善公共服務供給的質量意味著需要進行公共服務創新。另一種觀點則認為社會成長主要表現為抗爭,這種抗爭促使國家在特定領域中改變具體的工作機制。譬如,一些實證研究發現業主委員會在與基層政權爭奪權力與空間的過程中,物業運作逐漸擺脫國家一元控制與全權性操縱的局面,發展為一個具有市民社會性質的新公共空間。
    應當說,城市社區建設的路徑演變并不是一種邏輯推動的結果,而是多種邏輯共同作用復合推動的過程,具有制度變遷的多重邏輯特征。在這個過程中,國家賦權和社會倒逼構成了兩種主體性的內在邏輯。
    二、城市社區建設路徑演變的理論闡釋:社區建設研究的兩種取向
    針對城市社區建設的研究構成了理論闡釋的主要內容。關于改革開放以來城市社區研究的整體演進路徑,王銘銘和肖林的分析仍然具有啟示意義。王銘銘認為,“幾十年來社區研究的發展所表現出的演進線路,是‘社區’作為方法論單位,向‘社區’作為社會現象和社會透視單位的結合體轉變的過程。”與王銘銘不同,肖林將近年來的城市社區研究概括為本體論意義上的“社區”研究和方法論意義上的“社區研究”,前者把社區作為一個客觀實在和獨立的研究主體對待,后者則將社區研究看作是一種研究社會的工具或者說窗口。與城市社區研究一樣,城市社區建設研究也存在著作為方法論單位的“社區建設研究”和作為社會現象的“社區建設”研究,由此可以把城市社區建設研究劃分為“社區建設”研究和“社區建設研究”兩種。
    (一)“社區建設”研究取向
    當我們用“社區建設”研究框架去審視城市社區建設研究時,會發現這一領域的研究模式從20世紀末開始一直到目前為止并未發生大的變化,主要停留在對社區建設的爭論以及各種案例與模式的解讀層面。首先,有關城市社區建設的爭論始終未休,在爭論中大致存在三種主要觀點。第一種是民主自治觀,認為城市社區建設應定位在培育民主自治,即通過營造社區的廣泛參與推動社區治理的民主化。第二種是基層政權建設觀,認為城市社區是國家為進行社會整合與控制而建立的,是一種自上而下的政權建設行為,因此在建設思路上應給予社區以更多的行政權力。第三種是混合觀,認為城市社區建設無法逃脫國家的干預和制度的約束,國家與社區實際上具有共生共長的關系。
    伴隨著國家對城市社區建設的政策引導,城市社區創新案例與模式層出不窮。在此背景下,“社區建設”研究框架呈現出一定的碎片化走勢。不過,在這些碎片化的案例研究中,我們也能夠找到了一些研究主線的變化。20世紀末和21世紀初的城市社區建設文獻關注的主要是居民自治層面的改革問題,尤其偏愛于對當時幾個城市(包括沈陽、武漢、上海、深圳等)的自治模式進行總結,對居民自治的行政化問題和居民選舉問題進行分析。在這些案例研究中,居民自治的模式主要被界定為行政模式、自治模式和混合模式,并衍生出了上海模式、沈陽模式、青島模式和江漢模式等經驗判斷。
    隨著城市社區治理市場化制度的逐步建立,對城市社區治理中權利政治的關注開始成為新的學術熱點,有關商品房產權制度以及基于產權制度的社區建設開始成為關注的核心對象。從2008年左右開始,國家開始強調城市社區建設的社會參與思路,“三社聯動”開始成為城市社區建設的主要思路。這種建設思路的改變也引領了學術焦點的轉移,越來越多的文獻開始關注城市社區中的公共服務議題和多元主體的集體行動問題,社區共治和社區協商等議題開始占據學術研究的“頭條”位置。
    (二)“社區建設研究”取向
    “社區建設”研究主要受到城市社區建設實踐的引導,并且在一定程度上推動了“社區建設研究”的發展。早期的“社區建設”研究關注社區作為整體的權利政治,由此“社區建設研究”的核心關照在于理解城市社區建設背后的國家與社會關系,形成了“作為國家治理單元的社區”與“作為社會自治單元的社區”兩種截然對立的學術話語體系。就“作為國家治理單元的社區”而言,國家擁有干預社區的制度通道,并通過頻繁介入社區治理過程來影響“基層自治與基層社會及生長進程”,社區也被認為是國家在城市基層社會的“精神末梢”。而就“作為社會自治單元的社區”而言,住房產權和業主委員會等制度的設置使社區成為社會發育的主要場所,表現為各種社區運動此起彼伏,以及在此過程中相伴而生的中產階級和公民權等現象。
    雖然國家—社會關系視角具有很強的解釋力,但卻對經驗世界尤其是社會變遷引發的新問題缺乏充分的回應能力,其中對國家和社會各自范圍內的主體分化問題以及由此產生的影響缺乏必要關注。實際上,國家邏輯、科層邏輯和社會邏輯存在顯著差異。這種差異使得宏觀的制度文本分析與經驗現實相去甚遠。城市社區內部治理體系的變革和日益復雜促使“社區建設”研究開始從關注國家與社會關系的變化轉變為關注社區內部各個行動主體的行為邏輯,以及各個行動主體的互動對社區治理產生的影響。這種轉變也促使“社區建設研究”開始從國家與社會關系轉向空間與行動者關系的考察。這種轉變實際上意味著有關城市社區建設的研究開始從宏觀走向微觀。在一些學者的共同努力下,空間—行動者研究路徑開始形成。在空間—行動者研究路徑下,城市社區建設的形成與演變與其說是國家意志的絕對主導結果,不如說是取決于具體場域相關行動者的政治互動過程。社區空間構成了多元主體進行策略互動的主要場所,其中空間結構對于主體策略的選擇產生重要影響。

    在空間—行動者研究路徑中,對行動者行為邏輯的關注構成了既有文獻的主要內容。就城市社區建設而言,居委會是被關注最多的主體。作為一個理性主體,居委會并不會主動接受外部壓力,而是會通過各種組織行為與個人行為對外部壓力進行回應。首先,居委會在很大程度上緣于其在行政鏈條中所處的末端位置,改變這種末端位置成為居委會回應外部行政壓力的行為邏輯,向下建立和開發若干組織實體以分減任務成為居委會的組織行為選擇。在實踐中,社區呈現出以居委會為中心,以外圍各類組織和個體為分中心的治理結構。除了向下建立依附性組織,居委會還以黨建共治為契機,向社區外尋求組織支持。一個重要的變化是,組織共治開始從單純的儀式化幫扶轉變為以項目為載體的社區治理合作,獲取共治項目的能力在很大程度上會影響城市社區建設的具體績效。應當說這種以項目為載體的社區共治確實緩解了居委會的資源壓力和管理壓力,但也面臨著項目內容碎片化和運作低制度化的局限性。
    如果說建組織是一種組織型創新策略,那么居委會在現實工作中應用更多的則是一種行為型自主策略。行為型自主策略在形式上具有多樣性,包括逃避、抗爭、合作和轉代理等。除了逃避采用用腳投票策略外,其他三種行為模式都具有“選擇性應付”的策略特征,即采取弄虛作假和形式主義應付上級任務。雖然居委會通過各種策略以達到“減負”的目的,但其在應對制度化減負改革時卻表現出了自我矛盾的一面,即在呼吁減負的同時又通過“再行政化”抵制制度化減負改革。這實際上反映出居委會作為群眾自治組織具有權力再生產的策略傾向,這種策略傾向構成了城市社區建設的一種挑戰。
    (三)研究取向的比較與反思
    總之,自新中國成立之初城市社區建設啟動以來,有關這一現象的知識生產就再也沒有停歇過。在研究路徑上,有關城市社區建設的理論闡釋經歷了從國家與社會的宏大敘事框架到具體行動主體的微觀行動邏輯解讀的研究轉變。從城市社區建設的路徑演變和理論闡釋看,國家—社會關系和空間—行動者是分析的兩個端點,而居于中間的中觀分析是比較缺乏的。國家—社會視角的優勢是提供了一個理解城市社區建設的原點,展示了社區制度的內涵及其治理邏輯,但缺陷也是明顯的。很多文獻把國家視為鐵板一塊,而對地方、基層政府以及不同部門間關系對制度執行的影響視而不見。如果國家是理性的且具有自主性,那么為什么城市社區建設存在內卷化現象呢?空間—行動者視角雖然能夠幫助理解社區建設的內在邏輯,但也可能會陷入一種過分拘泥于細節的、滿足于對日常生活互動具體情境進行描述性的研究之中,從而無法抽象出導致社區制度變遷的主要線索,無法對發生在中國社區內的制度變遷形成總體性的認知。
    實際上,在城市社區建設過程中,各類主體都有著不同的利益訴求和目標,不能將它們簡單地視為“國家”或“社會”的當然代表,對這些行動者的分析需要更多地考慮理性計算、策略選擇、制度空間和社會網絡等因素。國家—社會關系和空間—行動者視角面臨的研究困境實際上呼喚一種中觀視角的引入,這種中觀視角需要既能夠將抽象的國家具象化,又能夠統合行動者視角的空間碎片化問題。
    三、科層結構:理解城市社區建設的中觀視角
    進入新世紀的十年后,城市社區建設越來越呈現出新的特征,其中需要注意的一個特征是城市社區建設在具體實踐中的分化越來越明顯。首先,一些城市社區建設經驗雖然形成了典型案例,但是無法向其他地區進行有效擴散。其次,一些新的制度和政策安排短時間內在城市社區中建立起來,但應用效果卻不盡如人意,無法解決治理過程中存在的矛盾。再次,一些新的城市社區建設經驗在推廣過程中往往會生發出不同的制度形態,一些制度甚至在運作機制上出現了變化。如前所言,現有的國家—社會關系和空間—行動者兩種研究路徑都無法有效對上述城市社區建設的新特征做出有效的理論回應,有必要發展出一種新的理論視角解釋以上現象。一般來說,中國城市社區建設的主體是政府,政府是城市社區建設的政策執行者和社區空間構建的規則解釋者。從這個角度來講,科層結構可以成為理解城市社區建設的一種新路徑。
    (一)縱向科層結構下的城市社區建設
    總體而言,中國的城市政府一方面具有科層制的一般性特征,即多層級組織結構;另一方面也具有中國本土的科層制色彩,表現為條塊關系的復雜性。多層級組織結構和復雜的條塊關系導致的一個結果是政府權力事實上的碎片化。權力碎片化“使得某個人阻撓重要政策的采納或成功實施變得相對容易了,特別是由于同級單位不能彼此發布具有約束力的命令。這種體制是混亂的,因此,它在自身復雜的組織體系中很容易陷入困境”。當我們從科層結構角度思考城市社區建設問題時,就需要將社區建設放置在多層級的科層組織結構情境中進行討論。下面我們主要從縱向和橫向兩個維度討論科層結構對城市社區建設的影響。
    從縱向政府間關系角度看,多層級科層結構需要處理好權力的來源和運行問題,其本質是上下級政府的委托—代理問題。從政府的委托—代理關系角度出發,城市社區建設涉及到社區建設的職責邊界和自主權問題。現有文獻重點回答的問題是城市政府是否具備社區建設的自主權,不同社區領域的建設自主權是否存在差異,社區建設的合法性邊界在何處。在自主權方面,分權制改革使城市政府獲得了充分的自主權,這為城市政府進行城市社區建設提供了制度空間。從交易成本角度看,城市政府中的基層政府掌握著城市社區治理的第一手信息,與上級政府相比,具有明顯的信息交易成本優勢,這一優勢在一些文獻中被視為有效治理的關鍵要素。分權制和有效治理所依賴的信息資源決定了城市基層政府擁有主導社區建設的先天條件。然而,中國的科層制是典型的壓力型組織結構,表現為上級組織將權力委托給下級組織并通過掌握剩余控制權引導下級組織的注意力向特定的社區建設領域分配。
    這種科層結構特征決定了城市基層政府在推進社區建設中的自主權和信息成本優勢。首先,政府作為城市社區建設的主體,其所具有的制度設計能力和資源整合能力隨著行政層級的降低而逐步減弱。城市基層政府作為行政鏈條的末端,在城市社區建設中往往只能選擇那些不涉及到頂層設計或者體制性問題的社區治理領域。其次,壓力型科層結構導致下級政府在選擇社區建設領域時會考慮上級政府尤其是上級主管領導的意志。這樣做不僅可以獲取上級領導的注意力,由此獲得支持社區建設的資源與權力,而且也更容易得到上級政府的認可,從而獲得區域范圍內甚至是國家范圍內的推廣和擴散。因此,在中國的城市社區建設中,下級政府的社區建設行為往往具有濃厚的“目標導向”色彩,從而可能會催生上下級政府在社區建設過程中進行“共謀”,扭曲了試點機制的原本邏輯。試點機制的邏輯主要是政策實驗和降低風險,而扭曲后的試點機制則是通過集中力量打造典型完成行政任務,即通過試點賦予特定的基層政府以社區建設資源和建設方向,基層政府借助試點機制通過打造典型為上級政府或者主管部門輸送“經典案例”。
    (二)橫向科層結構下的城市社區建設
    城市基層政府在日常工作中更習慣于采用運動式治理策略,在“集中力量辦大事”方面具有組織優勢。而隨著層級的增加,政府整合資源集中推動某一項社區建設所面臨的組織協調成本會逐步增加。由此引出的問題是政府在橫向維度對城市社區建設也會產生影響。首先,在政府內部,雖然很多部門在行政級別上具有對等性,但一些部門的動員能力確實更高。這意味著當部門之間因社區建設產生利益沖突時,強勢部門更有可能對社區建設產生實質性影響。當建設主體是強勢部門時,制度變遷所帶來的利益沖突更有可能被化解,社區建設獲得的資源和注意力可能更多。而當建設主體是弱勢部門,利益沖突方是強勢部門時,社區建設則可能會陷入僵局,或者需要更高層級的權力主體開展大量的協調工作。此外,部門保護主義往往導致組織目標、資源配置和政策過程走向分化,策略地提高部門間信息流通的制度成本,最終降低社區建設的效率。其次,擁有共同上級主管單位的城市基層政府在社區建設中往往具有差異明顯的組織能動性,尤其是當社區建設通過試點機制啟動時組織能動性差異更為明顯。在試點階段,上級政府將宏觀的社區建設方案指派給試點單位,試點單位在宏觀框架內可以進行大量的具體創新。對于試點單位來說,創新的自主權限較大。但是社區建設創新在經過試點成功進入推廣階段時,非試點單位雖然具有一定的自主權,但這種自主權并不明顯。更為重要的是,推廣過程中的社區建設創新經驗對于非試點單位的激勵效應薄弱,因為通過社區建設進行政績塑造的效應會隨著社區建設經驗的擴散而逐步減弱。正是在這個邏輯影響下,在城市社區建設中,我們常常會看到某一個社區建設經驗從試點到推廣過程中會經歷不同的制度化形態和應用命運。
    科層結構對城市社區建設的影響在結果層面主要表現為社區建設形成多元的制度化形態。試點單位的創新合法性可能更強,因為試點單位成為典型案例的機率更大,社區建設創新對試點單位的激勵效應更明顯。學習單位對創新的認同度可能存在分化,這種分化與官員個體的觀念和制度存量存在密切相關性。當學習單位主要是基于組織壓力而采納一種新制度時,對創新的認同度就可能比較低,社區建設方案在應用中很有可能會“脫耦”。這在委托—代理理論中主要表現為下級組織對上級組織的“選擇性執行”。選擇性執行可能會造成城市基層治理創新議程在基層執行過程中的分化與扭曲。這種分化與扭曲存在兩個極端。一種是在創新議程與基層治理情況不相符合時,基層官員可能會選擇通過“變通”等機制使上級政策符合基層治理的具體情境。另一種則是官員為了利益最大化在選擇性執行創新議程時忽視基層治理的特殊性,導致創新在基層執行中面臨事實性失敗。在城市基層治理創新中,城市基層治理創新的選擇性執行主要表現為一些創新通過試點后可能會被正式化和法律化,但在推廣過程中則會出現形式化趨勢。
    (三)制度環境與城市社區建設
    如果需要進一步對科層結構進行理論深化,應當說隱藏在科層結構背后更重要的因素是制度環境。因為只有理解了城市社區建設所處的制度性激勵、約束與機會結構,才能從總體上把握其發展特征和走向趨勢。這種制度環境的分析路徑并不是抽象地討論制度文本的內容,而是從兩個方面試圖對城市社區建設進行理論回應。一是制度環境試圖將科層組織在特定制度下發展出的穩定行為模式進行歸納和總結。二是制度環境試圖從經驗層面解構城市社區建設的復雜條件。基于此,制度環境分析的優勢是將抽象地討論社區制度文本和對個體理性的微觀考察結合起來,以科層組織為載體,將結構性要素、行動者以及彼此的關系納入總體性框架中進行思考。
    需要補充的是,本文試圖提出一種新的理論思路和具體的分析路徑以供學者參考,而沒有對分析框架的具體細節著墨過多。科層結構視角無意也不能替代既有的研究視角,它作為一種分析路徑是從既有研究中生發而成的。可以看到,一些文獻已經從科層結構的縱向維度角度進行了一些開拓性的考察。譬如,周雪光提出的制度變遷的多重邏輯分析框架就是從縱向科層角度探討基層社區選舉制度的變遷邏輯。但從科層結構的橫向維度以及縱向和橫向的交叉角度開展的研究則少之又少,這應當成為未來城市社區建設在理論層面的拓展方向。
    四、結論
    當前城市治理的一個重要發展趨勢是強調城市治理的有效性,支配治理模式的邏輯逐步呈現出技術化和精細化的特征,而技術化和精細化必然會伴隨著行政化現象的擴張。這種發展趨勢顯然與國家的賦權邏輯和社會的倒逼邏輯存在某種張力。由此折射出的問題是現有的城市社區建設不再僅僅是基層政權建設和生活空間的再造過程,而更是科層組織實現技術治理、打造治理空間的組織過程。在這個過程中,雖然國家治理轉型對政權合法性的追求以及社區作為自治空間的制度設計邏輯賦予了城市社區建設以價值內涵,但城市社區建設不可避免地呈現出工具主義的實踐傾向,并有逐步強化的發展趨勢。本文提出的科層結構作為一種中觀視角為理解城市社區建設的工具主義發展趨勢提供了一種可能的解釋路徑。就制度變遷而言,科層結構視角的基本觀點是,除了需要在國家的頂層設計和社區內部治理架構方面進一步推進改革,優化科層結構的內在運作邏輯,尤其是優化有關城市社區建設的激勵、約束和機會結構更至關重要。在這個基礎上,通過組織運作邏輯的調整弱化工具主義的建設情緒和政策取向應當成為近期城市社區建設政策議程的著眼點。

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