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【2018.06】加強黨的領導與行業協會法人治理相融合研究
2019-03-24 09:32:01 來源:《社會主義研究》2018年第6期 作者:馬長俊 【 】 瀏覽:378次 評論:0

    【摘要】 中國特色社會主義進入新時代,立足新的時代條件和實踐要求,圍繞黨和國家相關政策精神和重大部署,尤其是十九大提出堅持和加強黨的全面領導要求,行業協會需要加強黨的領導,完善法人治理,走中國特色現代社會組織發展之路。立足于中國治理現實,結合行業協會改革發展的實際,本文研究分析了加強黨的領導與行業協會法人治理相融合的邏輯機理,在此基礎上,基于嵌入型理論提出“目標—組織結構—運行機制”理論框架。據此,加強黨的領導和行業協會法人治理相融合可以在目標、組織結構、運行機制三個層面實現黨的領導與行業協會價值目標的統一,黨的領導與行業協會法人治理組織結構的嵌構,黨的領導與行業協會法人治理決策、執行、監督運行機制的融合。

    黨的十八大以來,黨和政府對行業協會等社會組織改革方向更加明確,改革發展路徑更加清晰,在加快行業協會改革發展的同時,明確提出加強黨對行業協會的領導,尤其是黨的十九大、十九屆三中全會提出堅持和加強黨的全面領導,推動社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力。圍繞黨和國家相關政策精神和重大部署,推進黨的領導與行業協會法人治理相融合有其現實性、必要性和緊迫性。
    如何加強黨對行業協會的領導,完善行業協會法人治理,并促進二者相互作用、有機融合、同向發力,共同推動行業協會持續健康發展,是探索中國特色現代社會組織治理模式下行業協會改革發展的重大課題,也是當前行業協會黨建領域的全新課題。本文的研究以全國性行業協會為主要切入點,試圖在基于中國國情的中國實踐中探索性提出加強黨的領導與行業協會法人治理相融合的中國方案,為新時代探索中國特色現代社會組織制度、加強行業協會黨的領導、構建新型治理關系以及推動行業協會改革發展提供重要的指導和參考,具有重要的理論價值和現實意義。
一、文獻梳理和政策述評
    行業協會內部治理問題是學術界討論的熱點,長期以來,受國家政策調整、發展時間較短、市場環境不成熟、法律保障缺失、官方色彩濃厚、行政化傾向較高等原因影響,我國行業協會的治理結構不健全、法人治理機制不完善始終是其內部建設的突出問題。郁建興等認為后雙重管理體制時代,行業協會商會進一步發展面臨的最大障礙已經從外部轉向內部,需要通過完善法人治理結構來提升其組織能力。1近年來,中央對于社會組織黨建工作高度重視,2015年中辦印發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》對加強行業協會等社會組織黨建工作進行系統部署,《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》對行業協會脫鉤的黨建工作又作出制度性安排。自此,如何有效加強行業協會黨的領導成為學術界和實踐者致力解決的問題。黨的十九大后,更加明確加強黨的全面領導,社會組織黨建方向得到明晰。加強對行業協會黨的領導,更多是從政治邏輯作出的安排。李景鵬、宋世明等認為這是“政退(政府行政權力退出社會組織)黨進(黨組織設置進入社會組織)”的必然選擇。1在對行業協會等社會組織加強黨的領導研究中,也有一些學者開始注意探討黨組織內嵌和作用發揮等問題,包括從實證角度探討適度的政治嵌入和“雙向嵌入”、“雙向賦權”等問題,2但都較為局限于理論探討和組織嵌入的實踐。相對而言,國企黨建與法人治理相融合已有一定的實踐經驗,“雙向進入、交叉任職”等是二者融合的有效辦法。3就國外研究而言,相對于國外行業協會的獨立性較強、政社關系較為規范、治理結構相對健全,在我國特殊的政治制度和政黨制度下,國內行業協會黨組織參與內部治理是基于中國國情的具有中國特色的社會組織體制安排。
    文獻梳理表明,國內外對完善行業協會法人治理有較為豐碩的研究成果,行業協會加強黨的領導相關研究和實踐在研究角度和研究深度上還有很大提升空間,尤其是新形勢下如何加強黨的領導與完善行業協會法人治理相融合及其機制構建的研究數量和深度極為貧乏。本研究將立足于中國治理現實,在關注經驗認識積累基礎上,力圖彌補黨的領導與行業協會法人治理二者關系及其融合的研究薄弱領域,建構符合中國行業協會改革發展實際的融合思路和實踐路徑。
二、中國行業協會黨建工作的特殊性和復雜性
    總體而言,我國行業協會存在獨立性不強、治理結構不健全、行為不夠規范、監督管理不到位、作用發揮不夠、法律體系不完善、黨建基礎薄弱等諸多問題。尤其是長期以來,行業協會的黨建工作相對薄弱,在外部環境發生深刻變化、推進“四個全面”戰略布局的宏觀背景下,更加迫切需要探討如何加強黨對行業協會的領導,保證行業協會的改革發展與黨治國理政同向同行。
(一)加強黨對行業協會領導的必要性
    黨的十九大指出,中國特色社會主義最本質的特征和制度的最大優勢是中國共產黨的領導,黨是最高政治領導力量。推進中國特色社會主義事業,需要把黨的領導貫穿到各項工作的各個環節,推動行業協會在內的各類機構在黨的統一領導下協調行動,更好發揮黨總攬全局、協調各方作用。著眼于滿足人民群眾對高質量公共服務的時代需要和打造共建共治共享社會治理格局的現實需要,加強黨對行業協會的領導,關鍵是激發行業協會活力,確保行業協會改革發展的正確方向,匯聚全面深化改革的強大正能量。
    在我國政黨制度安排下,政黨整合社會的優勢和力量來源于自身的組織,通過黨的組織網絡和組織領導整合社會組織的資源,使之成為黨執政的重要依靠力量。一方面,政黨通過行業協會等社會組織來整合社會,可以進一步鞏固和擴大執政基礎;另一方面,行業協會等社會組織所具有的社會管理功能又可以和政黨構建一個完善的社會治理體系,進一步提升黨的執政能力。4行業協會是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要參與者、實踐者,這就決定了在推進國家治理現代化進程中,必須加強黨對行業協會的領導,使得行業協會在政治秩序的框架內完善科學決策機制、提高運行效率和服務水平,實現健康有序發展。
(二)黨建工作基礎薄弱和現實挑戰
    黨的基層組織建設七大領域中,社會組織領域黨建工作起步最晚,基礎最薄弱。長期以來,限于社會組織的屬性和發展基礎,行業協會的黨建工作是薄弱環節。行業協會黨建既有黨建工作的一般規律,同時還具有自身的特點和規律,尤其是行業協會的性質特點、黨建管理體制、組織體系、人員構成都有其特殊性和復雜性。由于行業協會自身的成員結構復雜、人員流動性大、經濟基礎制約等普遍現實,以及行業協會制度環境不健全、黨的領導缺乏制度保障,尤其是黨建管理體制沒有理順、黨組織地位作用還不明確、黨組織與行業協會其他治理主體的關系還不清楚等歷史原因,造成行業協會黨建工作認識不夠到位、黨建組織體系不夠健全、組織覆蓋不夠全面、作用發揮不夠充分等問題。
    例如,不同于機關、事業單位、國有企業,行業協會相對松散,其工作人員特別是負責人變動多、流動快,使得行業協會黨建工作面臨黨組織組建難、鞏固難、發揮作用難、發展黨員難和黨員教育管理難等問題。很多行業協會受外部環境制約,部分工作人員尤其是負責人是兼職人員、分流人員、離退休返聘人員,黨組織關系不在行業協會;部分協會負責人是會員單位負責人、代管協會負責人等,黨組織關系復雜;有的業務主管單位黨組織對接收協會黨員存在顧慮,想轉組織關系轉不了;行業協會限于經費收支,本身工作人員有限,有限的工作人員又大多從事業務工作以維持自身運轉,對黨建工作認識不足、投入不夠、工作方式較為簡單等。這些都成為加強黨的領導要求的現實挑戰。
三、加強黨的領導與行業協會法人治理相融合的邏輯機理
(一)黨的領導與行業協會法人治理相融合的互動關系
    加強對行業協會黨的領導,實質上是政治領導(“執政邏輯”)要求下的一種制度安排,呈現由外到內的介入。完善行業協會法人治理,實質上是科學管理要求下的一種制度安排,更多的是內部的關系調整。黨的領導這種制度安排必然要體現在政治領導、組織領導、思想領導的具體化和制度化,必然借助于一定的組織形式和活動方式來體現黨的領導。而法人治理這種制度安排主要體現在治理結構和運行機制兩個方面,圍繞法人治理結構的設置及組織機構的運行規范等來建立和完善,能夠從根本上呈現出不同主體權力、義務和責任的關系。這兩種制度安排共同作用于行業協會這一組織載體,都需要借助于行業協會內部一定的組織形態和運行方式來體現,那么必然會存在具體運行中互動產生的制度沖突。解決兩種制度安排共生于同一組織載體相互沖突的情況,融合就是必然選擇。這種相融合并不是相取代的關系,應該是適度融合的關系。通過彼此互動的不斷調適,尋找二者之間的價值和目的的最大公約數,重構一種新的制度安排。
(二)黨的領導與行業協會法人治理相融合的邏輯與機理
1.宏觀層面:領導邏輯與治理邏輯的統一
    作為馬克思主義執政黨,在政治邏輯下,中國共產黨在歷史和實踐中成為執政黨并長期執政,黨對政治、思想、組織的領導,黨對經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的領導,黨對軍隊、群團組織的領導,黨對全國各族人民的領導,這些都構成了黨的領導邏輯。領導邏輯要求黨必須適應形勢的發展和情況的變化,完善領導體制、改進領導方式、增強執政能力。加強黨對行業協會的領導,把行業協會及其從業人員緊密團結在黨的周圍,不斷擴大黨在行業協會的影響力,將其價值追求納入黨的現行政治體系中,增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、夯實黨的執政基礎。
    黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”1,國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。治理的著力點是激發社會的活力,出發點是促進社會參與,落腳點是改善和保障民生。在治理邏輯下,行業協會是國家治理體系的重要角色之一,行業協會與其他治理主體的良性互動有助于提升國家治理體系的效能。尤其是在社會治理領域,充分發揮行業協會在提供服務、反映訴求、擴大參與、協商民主、規范行為、促進和諧等方面的作用,有利于打造共建共治共享的社會治理格局,提升治理水平。
    領導邏輯要求的領導權可以對應國家權力涉及的政治統治職能,而治理邏輯要求的治理權可以對應社會管理職能。1正如恩格斯指出,社會管理職能的執行取決于政治統治,而政治統治的維持又是以執行某一社會職能為基礎的。2加強黨對行業協會的領導是出于領導邏輯下維護政治統治和社會秩序的要求,完善行業協會法人治理則是出于治理邏輯下更好發揮行業協會作用、參與社會治理和提供公共服務的要求。用“掌舵—劃槳”的關系來說明,領導邏輯要求黨的領導是“掌舵”角色,保證行業協會發展的正確方向,治理邏輯要求行業協會可以充當“劃槳”角色,從而彌補政府提供公共服務不足,行業協會也能更好參與國家治理之中。

2.中觀層面:分層分級黨的領導
    一般而言,行業協會按照黨建管理體制要求,接受黨建歸口管理部門的領導,構成黨的領導外部環境;行業協會黨組織對與自身組織體系相適應的黨支部等進行黨的領導,構成黨的領導內部環境(見圖1)。但在行業協會脫鉤改革后的新型黨建管理體制中,需要考慮建立分層分級黨的領導。以全國性行業協會為例,可以參照國務院國資委黨委管理的行業協會,黨的領導外部環境構成雙層領導關系:國務院國資委黨委統一領導、協會黨建工作局牽頭抓總直管協會黨的工作,直管協會黨委領導代管協會黨的工作。這種直管協會與代管協會的黨的領導關系,適用于樞紐型行業協會與一般性行業協會的黨的領導關系,整合組建聯合黨委進行管理也可以參考這一思路。


3.微觀層面:黨組織與行業協會法人治理多元主體互動
    類似于公司法人治理結構中的股東(股東大會)、董事會、經理層、監事會,行業協會法人治理組織結構中的治理主體一般由會員大會(會員代表大會)、理事會(常務理事會)、秘書處、監事會組成。這四類治理主體各有自己的職能和作用,會員大會(會員代表大會)是行業協會的最高權力機關,理事會是會員大會(會員代表大會)的執行機構,秘書處是行業協會的常設辦事機構,監事會是行業協會工作的監督機構。這一組織架構主體責任明確,主體相互制衡,體系有機契合(見圖2)。


    當黨組織進入行業協會法人治理組織結構,與其治理主體進行互動,主要是與向理事會(常務理事會)負責并研究處理協會日常工作中的重大問題的會長辦公會、秘書處、監事會等多元主體進行互動。互動過程中,通過設置黨委、黨總支、黨支部、紀委等不同形式的黨組織,黨組織與相關治理主體進行融合,進而將黨組織的職能與相關治理主體的職能結合起來,將黨組織的政治優勢、思想優勢和組織優勢與行業協會的治理優勢結合起來,重構一個新的黨組織與行業協會法人治理多元主體互動的結構體系。

四、加強黨的領導與行業協會法人治理相融合的理論框架
    作為一種新的制度安排,加強黨的領導與行業協會法人治理相融合,首先需要立足于行業協會的實際,進行理論框架的建構。既要充分發揮黨的政治領導、組織領導優勢和作用,又要保證行業協會法人治理結構的高效運轉,這其中涉及許多理論與實踐問題,必須緊緊結合基層黨組織黨的領導要求的一般性和行業協會法人治理結構制度的特殊性,理順關系,為加強黨的領導與行業協會法人治理相融合提供理論框架支撐。
(一)嵌入性理論的引入
    嵌入性理論是自Polanyi首次提出“嵌入性”概念后,1經過Granovetter,Zukin,Dimaggio,Barber,Uzzi等研究學者的不斷拓展,2成為了連接經濟學、社會學與組織理論的橋梁。根據嵌入性理論,經濟、政治、文化、社會資本、組織關系等環境因素不僅可以對經濟組織運行過程及其發展態勢進行植入性影響,也可以由政府運用政策工具和制度因素進行干預、調整、引導行業協會,形成特定的機制和制度,使自己的政治偏好“嵌入”行業協會的運行和發展當中。3黨的領導與行業協會法人治理相融合,實質上是將國家意志嵌入行業協會的治理模式而作出的制度安排,這種嵌入主要是政治嵌入、制度嵌入和組織嵌入。適度的嵌入有助于黨和政府與行業協會構建良性互動的合作治理體系4,推進社會治理現代化。
(二)基于嵌入性理論的“目標—組織結構—運行機制”理論框架
    經過國家對行業協會管理體制的不斷改革發展,以及行業協會長期以來的運行實踐,黨的領導與行業協會法人治理相融合已有一定的現實和實踐基礎。結合以上對黨的領導與行業協會法人治理相融合的邏輯與機理分析,從融合基礎、融合動力、融合內容逐步推導融合途徑,我們在承認黨的領導的重要性和尊重行業協會法人治理實踐的現實性基礎上,提出“目標—組織結構—運行機制”理論框架(見圖3),將黨的領導與行業協會法人治理相融合作為整體性體系加以建構。


    該框架自上而下分為三個層面,第一個層面是目標融合,用目標融合統領融合的價值,這是融合的重要基礎和思想前提;第二個層面是組織結構融合,用組織結構構建融合的“肌體”,這是融合的物理基礎和實體支撐;第三個層面是運行機制融合,用運行機制融合打通融合的“血脈”,這是融合的運轉關鍵。三個層面以上率下,逐步深入。反之,運行機制的完善保障組織結構的穩定,組織結構的穩定保證目標的實現,形成“機制保組織、組織保目標”的良性循環。
通過黨的領導與行業協會法人治理的目標融合、組織結構融合、運行機制融合,呈現統一性、共存性和制衡性。目標融合促進統一性的實現,黨的領導與行業協會利益訴求進行整合,使之具有共同的價值目標。組織結構融合促進共存性的實現,黨的組織與行業協會法人治理組織結構進行嵌構,共存于行業協會之中。運行機制融合促進制衡性的實現,黨的領導與行業協會法人治理決策、執行、監督運行機制進行融合,根據不同的組織規則和工作要求差異,實現決策更加科學、運轉更加協調、監督更加有效。
五、加強黨的領導與行業協會法人治理相融合的基本路徑

    圍繞黨的領導與行業協會法人治理在“目標—組織結構—運行機制”三個層面融合的理論框架,可以進行融合路徑的設計。鑒于行業協會的實際情況,在相融合的具體路徑中,有必要選擇最為主要和最為關鍵的內容進行探索實踐,逐步深入。
(一)目標融合:黨的領導與行業協會價值目標的統一
    黨對行業協會的領導,首先是鞏固和增強黨的執政基礎的需要;其次是增強黨的利益整合功能,形成全黨意志;最后有利于推進國家治理體系與治理能力現代化,增強黨執政的合法性基礎。而行業協會本質屬性上代表該行業、行業內企業整體的利益,行業協會所有行為的動機應當維護行業的健康平穩發展,這就迫切需要其與黨和政府建立良好的利益表達渠道,能及時訴求相關利益。1與此同時,行業協會在資源獲取、合法性保證、制度環境支持等方面都需要黨和政府給予其良好的支撐或推動。因此,黨的領導與行業協會在推動行業協會健康發展、有序整合利益訴求表達并納入公共政策的決策過程等方面有著一致的價值目標。
    黨對行業協會的領導是政治領導、組織領導和思想領導的有機統一,參照對國有企業黨組織作用主要體現在“把方向、管大局、保落實”,行業協會黨組織應在“確保方向、引領發展、推動執行、有效監督、促進和諧”等方面發揮作用,根據黨章規定和中央有關精神行使職責。這其中,要堅持黨的領導與行業協會依法自治相統一,既不能強調依法自治而弱化黨的領導,也不能用黨的領導代替依法自治,根據章程維護法人治理結構履行職責。堅持突出政治功能與強化服務功能相統一,政治功能最主要的表現是確保行業協會正確發展方向,服務功能最主要的表現是以推動和引領行業協會發展作為黨組織工作的出發點和落腳點。目標融合才能為兩者構建相融合長效機制提供根本動力。這就需要行業協會及其從業人員提高價值認知,將其利益訴求與黨的路線方針政策和中央重大決策部署并流看齊,同向發力。
(二)組織結構融合:黨的組織與行業協會法人治理組織結構的嵌構
    黨組織進入傳統的行業協會法人治理組織結構后,與法人治理多元主體互動形成新的結構體系,如此讓黨組織以合法的身份、合理的途徑與行業協會法人治理組織結構共存并相互作用,這是融合路徑的物理基礎。黨的組織與行業協會法人治理組織結構的嵌構可以表現在兩個層面:一是組織架構層面,主要體現在黨委、黨總支、黨支部與行業協會自上而下的結構體系進行嵌構,黨務部門與秘書處相關部門進行嵌構,這種嵌構可以是完全重合的嵌構,也可以是部分重合的內嵌(如黨委組織部和人力資源部等);二是人員安排層面,主要體現在行業協會負責人(如會長、副會長、秘書長等)和黨組織負責人(如黨委書記、黨委副書記、黨委常委或黨委委員等)的融合,這種融合一般情況是在決策層、監督層和執行層有一定數量的黨組織班子成員,確保黨組織有效發揮作用。行業協會可結合自身情況,推進黨的組織設置,完善法人治理組織結構,探索既強調分工有別、又有利于提高效能的組織架構嵌構方式。
    權責關系是治理主體之間的核心關系。實際運行中,行業協會黨組織要厘清和其他治理主體的權責關系,通過章程、制度明確和落實黨組織在行業協會法人治理結構中的法定地位,其他治理主體要自覺維護和支持黨組織的領導職責,確保黨組織功能作用發揮和職責履行,行業協會黨組織也要尊重其他治理主體,遵循行業協會發展規律。借鑒國有企業多年實踐探索的“雙向進入、交叉任職”企業領導體制的有益經驗,行業協會可以建立和完善黨員管理層人員和黨組織班子成員“雙向進入、交叉任職”的領導體制,符合條件的行業協會黨委領導班子成員可以通過法定程序進入理事會、監事會,成為行業協會駐會負責人,行業協會駐會負責人中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委領導班子。非協會駐會負責人的黨委領導班子成員可參加行業協會管理層有關會議、非黨員的行業協會駐會負責人可視情況列席參加黨委的相關會議。
    行業協會著力培養選拔政治強、懂專業、善治理、敢擔當、作風正的優秀人才擔任協會主要負責人。為進一步提高決策效率,實現決策和執行的更緊密結合,提高班子整體的戰斗力,參考國有企業探索交叉任職路徑的經驗,有條件的行業協會可以積極推行行業協會黨委書記、會長“一肩挑”(對于會長不駐會的行業協會,黨委書記應兼任主持日常工作的副會長),防止行業協會黨建工作和中心工作出現“兩張皮”現象,從組織上確保協會黨委的意圖在重大問題決策中得到尊重和體現。
(三)運行機制融合:黨的領導與行業協會法人治理決策、執行、監督運行機制的融合
1.在決策機制方面融合
    首先,在決策目的上,明確黨組織參與行業協會重大問題決策等制度安排,確保決策符合政治要求、符合正確發展方向。其次,在決策內容上,明確黨組織參與“三重一大”事項(重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)的決策職責,支持會員大會(會員代表大會)、理事會、監事會、會長辦公會依法行使職權。再次,在決策程序上,明確黨組織的決策程序為前置性政治把關,黨組織不干預理事會職能和行業協會日常運行管理,只是對理事會討論決定的重大事項進行前置性政治方向的把握,將建議提交理事會并由理事會討論決定。黨組織參與重大問題決策是黨組織的組織行為而不是個人行為,按照民主集中制的原則,對重大問題進行集體研究,形成統一決策建議向法人治理組織結構反映。
2.在執行機制方面融合
    首先,充分發揮行業協會黨組織政治核心作用,確保黨和國家方針政策、重大部署及上級黨組織決定在本協會得到貫徹執行,引導協會在引領行業健康穩定可持續發展方面發揮作用。其次,推動嚴格遵守國家的法律法規,執行行業協會民主研究制定的各項規章制度,引導遵紀守法、誠實守信、行業自律。再次,推動執行決策事項,積極主動做好宣傳引導工作,推動相關決策部署落到實處,發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。最后,支持群團組織充分發揮作用,調動協會職工、所屬機構和會員單位的積極性、主動性和創造性,營造健康向上的組織文化,保障職工的合法權益。
3.在監督機制方面融合
    首先,監督決策過程的合規性,重點監督決策內容及其貫徹落實是否符合正確方向、符合法律法規、符合效果預期,加強黨組織與其他治理主體之間的反饋交流。其次,監督和規范行業協會負責人、黨員領導干部的從業行為,嚴格執行黨風廉政建設責任制,強化監督執紀問責。再次,與監事會協同監督,推動民主監督,建立信息披露和重大決策責任追究制度。


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