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【2018.05】鄉村振興戰略視域中農業轉移人口 市民化政策及其優化
2018-12-29 16:54:39 來源:《社會主義研究》2018年第5期 作者:丁 靜 【 】 瀏覽:728次 評論:0
    始于20世紀50年代初期的人口流動,開啟了城鎮化的序幕。在工業優先、城市偏向的發展理念下,農業人口流動受工業和城市“兩只手”調節,調節工具是實行嚴格的戶籍制度,這種制度性的區隔是進行國家建設和人口管理的重要行政手段。1經濟體制改革帶動的用工需求,撬動了戶籍制度改革。80年代開始,戶籍制度改革的主導權在地方政府手中,戶籍政策也就成了地方政府理性決策的制度性表達2,成了城市政府調控人口規模、維護城市人口福利的工具手段。城鄉區隔政策將持續增長的農業剩余勞動力擠壓在城市次級勞動力市場,他們不斷地被邊緣化,也在不斷地分化分層。在這樣的背景下“農民工”群體悄然誕生,由此也出現了新的社會矛盾與摩擦,以至于農民工問題演化為一個非常突出的社會問題。
    進入21世紀,中央政府要求著力解決農民工問題,以城鄉統籌發展思維謀劃農民工市民化,并勾勒清晰的時間圖,以倒逼機制將戶籍制度改革向縱深推進。但農民工市民化推進速度仍較緩慢,農民工的增量大于農民工存量的市民化數量。據國家統計局統計,2016年全國農民工2.8億,2017年更是高達2.87億。1偏高的政策預期與低效的市民化實踐形成巨大落差,構成當前農業轉移人口市民化的現實困境。

    本文將從系統論的角度對農業轉移人口市民化政策運行邏輯進行研究,嘗試回答以下幾個問題:目前市民化政策利好的前提下,為何農民工數量不降反增?市民化政策觀應有怎樣的價值遵循?影響市民化政策偏差的因素是否可控?市民化政策如何良性運行?科學的市民化政策系統如何構建?

一、農業轉移人口市民化政策的內涵與功能定位

    完整的農業勞動力轉移包含兩個基本含義:一是產業間轉移,即農業勞動力由農業向非農產業轉移,稱為“農民非農化”;二是地域間轉移,即農業勞動力由農村向城市轉移,稱為“農民市民化”,二者不可分割。2中國的特殊國情和社會制度,農民的非農化和市民化是不同步的,農民非農化在先,農民市民化在后,不同的市民化模式和路徑演繹著不同的市民化政策價值觀。
(一)農業轉移人口市民化政策的內涵與構成
    研究農業轉移人口市民化政策時,界定和理解其內涵及構成是一個邏輯起點,在此基礎上才能分析中國目前的市民化進程呈現的問題及障礙。界定“農業轉移人口市民化政策”的內涵,涉及幾個相關概念:“農業轉移人口”、“農業轉移人口市民化”、“政策”等,有必要厘清相關內涵。“農業轉移人口”是由“臨時工”、“盲流”、“打工仔”、“打工妹”、“外來務工人員”、“農民工”等演化而來,這些特殊的稱謂反映了這一群體的階層、職業和身份的特殊性。2009年中央經濟工作會議提出“提升城鎮化發展質量和水平,要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”3,這是農業轉移人口概念的首次提出,其含義主要是指在本地鄉鎮企業或進入城鎮從事非農產業的農業戶籍人口4,包括以農民工為主體的轉業軍人、大學畢業生等所有非農就業人口。本文研究對象是農民工,尤其是目前占農民工主體的新生代農民工。為了與政府文本一致,本文研究2009年以前的市民化主體稱“農民工”,2009年后的稱“農業轉移人口”。變更“農民工”稱謂簡單,變更稱謂背后的不平等待遇才是最為關鍵的,也是最為艱難的。
    關于“農業轉移人口市民化”,學者們有多種描述,筆者更贊同劉傳江、程建林等學者的觀點,認為農民工市民化是指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終逐漸轉變為市民的過程和現象。5這一過程,從內在轉變角度看有四個層面的內涵,包括生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質市民化和意識行為市民化。這四個層面相互影響、相互制約,其中前兩個層面是農民工市民化的外在表現形式,受二元社會制度制約,是衡量農民工市民化的關鍵因素;后兩個層面是農民工市民化的內在表現形式,其實現主要取決于農民工自身和城市社會系統的融合,是衡量農民工市民化的重要指標。從外在轉變角度看有三個緊密相連的環節,包含完全退出農村、完全進入城市、完全融入城市等環節。我國城鄉二元社會制度障礙,三環節順序有別于世界城鎮化規律,退出農村環節在融入城市環節之后。目前我國的農業轉移人口市民化正處于融入城市與退出農村環節之間,相關制度政策設計的科學合理,就會加速市民化進程,否則就處于目前的“半市民化”狀態,甚至會固化這一狀態。
    農業轉移人口市民化政策屬于政策的范疇。政策是國家政權機關為實現一定的奮斗目標而采取的具體措施。靜態看,政策由四大要素構成:政策主體、政策目標、政策客體、政策工具。政策主體是在政策制定和實施階段對政策目標施加影響的人;政策目標是政策所達到的目的、指標和效果;政策客體是政策發生作用的對象;政策工具就是達成政策目標的手段。動態看,政策是一個過程,是圍繞政策目標而進行的政策設計和政策實施過程。邁克爾·羅斯金等主張“現代政府:制定公共社會政策”6。戴維·伊斯頓認為政策是“政府憑借自身擁有的優勢對利益進行表達與實施的過程”1。那么,農業轉移人口市民化政策就是政府為促進農業轉移人口市民化而提出的具體措施,旨在引導各種社會力量和資源為實現市民化目標而努力。2具體而言,市民化政策是為農業轉移人口實現地域、職業、身份等的轉換創造條件,為新市民的融合、發展營造環境,不僅涉及利益關系的重新定位,而且關乎社會公正與和諧發展,屬于社會公共政策范疇,兼具公共政策和社會政策的屬性。

(二)農業轉移人口市民化政策的功能定位
    基于農業轉移人口市民化的生存職業、社會身份、自身素質和意識行為等市民化內涵,內在要求市民化政策的功能定位于促進這四個方面的轉化。
    作為公共政策屬性的農業轉移人口市民化政策,其功能定位是從宏觀層面、整體布局上架構市民化框架,以政府為核心進行政策制定和決策分析,確立市民化目標,為達此目標而提出的法令、措施、條例、計劃、方案、規劃等。3具體而言,就是中央政府基于農業轉移人口市民化目標實現而改善社會環境,著力于改善城鄉關系,統籌城鄉發展,促進二元結構向一元結構轉化,建立健全城鄉統一的生產要素市場,促進農村勞動力自由流動,建立法治、公正、公平、和諧的社會環境,促進農業轉移人口盡快融入城市社會。
    作為社會政策屬性的農業轉移人口市民化政策,其功能定位是著眼于微觀層面、個體或群體的角度解決市民化進程中的公平問題,以政府為先導, 更加依靠非政府的民間組織發揮政策制定和實施的功能。著名社會學家馬歇爾(Marshall)認為,社會政策是指政府所采取的一系列透過提供服務或資金直接影響公民福利的行動。4對于我國農業轉移人口市民化的社會政策,其政策價值觀是社會公平,是運用立法或者制定行事規則的制度化手段,推動各類資源尤其是公共資源的合理配置5,主要解決農業轉移人口的城市居民待遇問題,如就業問題、住房問題、醫療問題、教育問題等,消除社會不平等,實現真正意義上的發展。
    總體而言,圍繞農業轉移人口市民化目標,市民化政策應著眼于以下問題的解決:一是如何在城鎮化、工業化和現代化進程中使農業轉移人口,尤其是新生代們在城市安定下來。這一群體目前已到婚嫁生育的高峰,其子女在務工城市的教育問題及合家住居問題已迫在眉睫,因而具有強烈的市民化愿望,急需在城市沉淀下來,成為市民。這需要政府打通農民工進城落戶的渠道,在住房供給、子女上學等公共服務方面,提供切實有效的服務。二是如何讓新生代農業轉移人口有能力進得了城。這需要政府加強農民工就業培訓,完善收入分配制度,確保農民工收入穩定增長。三是如何讓農業轉移人口無后顧之憂地進城。這需要政府完善社會保障制度,構筑農業轉移人口養老保險的安全網,使城市公共服務對農業轉移人口全覆蓋。四是如何讓農業轉移人口完全從農村退出。這需要政府建立健全農業轉移人口的農村退出機制,合理處理他們的承包地和宅基地等農村產權。

二、農業轉移人口市民化政策的運行效果
    中國的城鎮化戰略服從并服務于國家經濟社會發展戰略,農業人口是否轉移以及轉移的路徑和程度,由國家發展戰略決定并受政策安排,市民化進程演繹著市民化政策邏輯和價值取向。
(一)農業轉移人口市民化政策的運行邏輯
    新中國成立以來,中國政府曾經采取了許多農業人口轉移乃至市民化的政策措施,以促進國民經濟發展,主要是城市和工業發展。盡管中間經歷了反復和倒退,但是從總體趨勢看,是朝著市民化方向發展的。基于本研究,筆者將我國農業轉移人口市民化政策運行分為兩個階段:農業人口轉移階段的政策調控和農業轉移人口市民化階段的政策引導。
    農業人口轉移階段的政策調控,主要是1949—2002年間。新中國成立初期的城市和工業優先發展戰略下,政策的邏輯起點是為城市和工業提供勞動力與生產資料,這兩大生產要素的來源只能是農村勞動力和農業生產。為了保證兩大生產要素的供給,必須采取一系列政策安排。1949年以臨時憲法形式通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定“中華人民共和國人民有……居住、遷徙……的自由權”,1954年全國人大通過的《中華人民共和國憲法》規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”,以保障農村勞動力的遷徙自由權。但是大量的農村勞動力向城市流動,削弱了農業生產力,城市糧食供應趨緊,工業資源約束趨緊,一系列限制農民流動的通知下達,如《關于制止農民盲目流入城市的緊急通知》(政務院,1953)、《關于繼續貫徹“勸止農民盲目流入城市”的指示》(內務部、勞動部,1954)、《關于建立戶口登記制度的指示》(國務院,1955)、《關于農民盲目流動城市的通知》(國務院,1957)、《關于制止農村人口盲目外流的指示》(中共中央、國務院,1957),起奠基作用的政策是1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立的全國戶口登記制度,將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍,城鄉有別的戶籍管理制度與“政社合一”的人民公社制度、統購統銷的農產品供給制度相結合,從而實現農村人口與土地的穩定結合,成為永久的農業戶口。從政策話語看,將農業轉移人口定性為“盲目流動的農民”,政策工具由“勸止”、“防止”到“制止”,凸顯行政強制性。這一時期是政府對農業人口轉移的強制管控期,農業人口被固定在農業上。
    改革開放,經濟體制改革帶動了戶籍制度改革,對農業人口流動的限制有所松動,表現在一系列政策規定上:1984年黨和政府決定將“社隊企業”易名為“鄉鎮企業”,允許農村勞動力從事非農職業,或“亦工亦農”;《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》(國發[1984]141號)規定“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬,在集鎮有固定住所,有經營能力,或在鄉鎮企事業單位長期務工的,公安部門應準予落常住戶口。保護農民進入集鎮興業安居的合法權益”;國務院轉發《公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見》(公通字[1997]56號)進一步明確在小城鎮辦理城鎮常住戶口的,必須在小城鎮具有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源、具有合法固定的住所、居住已滿二年等三個條件同時具備,增加了居住條件限制。1998年中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出“發展小城鎮,更大規模地轉移農業富余勞動力,避免向大中城市盲目流動。要制定和完善促進小城鎮健康發展的政策措施,進一步改革小城鎮戶籍管理制度”。2001年的《關于小城鎮戶籍管理制度改革意見》(國發[2001]6號)“凡在小城鎮有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬,均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口”、“根據本人意愿,可保留其承包土地的經營權,也允許依法有償轉讓。對進城農戶的宅基地,要適時置換”。至此,從鄉鎮企業創辦到小城鎮戰略實施,逐步為人口流動排除以戶籍制度為主的關鍵障礙,旨在實現農村人口就地就近市民化。但從政策話語看,“通知”、“決定”、“意見”雖然不太具有強制性,政策工具仍習慣于傳統的行政性安排,都體現了沒有農村人口的意見表達;從政策內容看,發展小城鎮的目的是避免農業富余勞動力向大中城市流動,但對農村人口落戶小城鎮的政策不穩定,提倡、限制與引導并用,漸次涉及到農村土地及產權問題,這是衡量農村人口就地就近城鎮化的根本性問題,遺憾的是僅有政策的宏觀要求,沒有可操作性的具體細則和責任主體,導致政策落空。
    農業轉移人口市民化階段的政策引導,起始于2002年以來的城鄉統籌發展時期。2002年黨的十六大適時提出“統籌發展”思想,開始轉變城市偏向的政策價值取向,“三農”問題獲得了其應有的政策地位。政策變化突出表現在:2003年國務院頒發《關于完善農民進城務工就業管理和服務的指導意見》,開始逐步取消對農民工就業的各種不合理限制和政策上的歧視,取消不合理收費。同年中共中央、國務院發出《關于促進農民增加收入若干政策的意見》要求“健全有關法律法規,依法保障進城就業農民的各項權益。推進大中城市戶籍制度改革,放寬農民進城就業和定居的條件”;2004 年中央1號文件明確指出“進城就業的農民工已經是產業工人的重要組成部分”。這是首次在理論層面界定了農民工的職業屬性,從國家的角度承認了農民工在推進城市化和工業化過程中的階級地位及作用,標志著農民工實現了職業身份的轉換。農民工產業工人的身份定性,要求農民工市民化政策相應變革。此后,中央多個1號文件陸續提出要“保障務工農民的合法權益”(2006年),“做好農民工就業的公共服務工作,切實提高農民工的生活質量和社會地位”(2007年);黨的十七屆三中全會注重“加強農民工權益保護,擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面,盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移接續辦法”;黨的十八大始提“以人為核心的城鎮化”,并將其納入《國家新型城鎮化規劃》;十八屆三中全會進一步提出“創新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”;2013年中央城鎮化工作會議提出“推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序,充分尊重農民意愿,因地制宜制定具體辦法,優先解決存量,有序引導增量”;為此,2014年國務院提出“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分,體現戶籍制度的人口登記管理功能……到2020年,努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”;2016年國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》提出“強化地方政府尤其是人口流入地政府的主體責任,建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系,將持有居住證人口納入基本公共服務保障范圍,創造條件加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋”。從保障教育權利、創新城鄉基本醫療保險、統籌城鄉社保體系、加大就業支持等十個方面為財政政策支持農業轉移人口市民化提供了“路線圖”。到此時,農業轉移人口市民化的配套政策(戶籍、就業、住房、醫療、教育、養老、土地等)才系統化制定出來。由于政策的遲滯或碎片化,導致城鎮化滯后。
(二)農業轉移人口市民化政策的運行效果
    長期以來市民化政策的經濟偏好和城市偏向,增加了農業轉移人口市民化的曲折性和階段性。農業轉移人口懷揣夢想進城,其歸宿無外三種:一是落戶城市,轉為市民;二是返回農村,創業或務農;三是保持原有身份不變。30年的城鎮化實踐,農業轉移人口仍是第三類居多,低效的城鎮化實踐表現在:
    一是就地就近市民化,農業轉移人口市民化意愿不強。改革開放,農村勞動力獲得了就業自由權,為不影響農業生產,將農業剩余勞動力限定在農村,1984年政府號召將原有“村辦企業”轉為“鄉鎮企業”,因為鄉鎮企業大都是與農業息息相關的勞動密集型行業,農村勞動力在此就業適應快、轉移成本低,增加的工資性收入成為20世紀80-90年代推動農民收入增長的重要引擎,也開啟了“離土不離鄉”的就地轉移模式。但隨著外部市場環境的變化,鄉鎮企業暴露出自身體制缺陷,同質化、分散化、低效化的自我發展模式,妨礙了人口和產業的良性互動,無法拓展第三產業的門路,就地市民化道路就此中斷。為了防止農村人口過多流向大中城市,“六五”到“九五”期間,實施小城鎮發展戰略,旨在促進農業轉移人口就近市民化。但仍未注重產業發展,小城鎮的支撐產業幾乎是鄉鎮企業的“移植”或“復制”。加之戶籍制度和統購統銷的農產品制度改革滯后,影響了農業轉移人口在小城鎮的正常生活,降低了落戶小城鎮的意愿,進入大中城市的異地轉移成為必然。
    二是異地市民化,農業轉移人口市民化能力不足。異地轉移是指跨省流動,主要流向大中城市和沿海地區。農業轉移人口能否異地市民化,取決其市民化能力。拋開社會因素,就農業轉移人口個人而言,市民化需要具備兩個最基本的前提條件:一是市民化意愿,二是市民化能力。前者是主觀條件,后者是客觀條件并且是最核心的條件。市民化能力是指跨越市民化門檻的經濟承擔能力,它反映的是農民工的收入水平。市民化門檻即為市民化成本,它是農業轉移人口市民化過程中需要支付的實際費用。1一個農業轉移人口要轉變為城市居民,需要付出多少成本? 廣州市社科院發布的《中國廣州農村發展報告(2011)》藍皮書顯示,不包括買房等成本,一個農業轉移人口若要成為廣州市民,僅滿足最低的消費,一生中就需要承擔130萬元。數字是否科學暫且不說,但大中城市的市民化成本之巨大是不爭的事實。對于進城務工的農業轉移人口來說,工資性收入是其收入的主要來源。受二元社會體制的制約及自身就業競爭力不強的限制,農業轉移人口的工資多年來在低位徘徊。據人社部統計,2017年末農民工人均月收入3485元,比上年增長6.4%。2工資雖然在提升,但刨除在城市的生存成本,幾無剩余,市民化能力難以提升。
(三)農業轉移人口市民化政策的偏差
    農業轉移人口市民化政策是政府為達成市民化目標而提出的具體措施。政策的核心要素是政策主體、政策目標和政策工具(或具體措施),其中政策目標是由政策制定主體設計的,由制定主體的政策價值觀決定。政府作為政策主體,其分工是不同的。一般情況下,中央政府為政策設計主體,地方政府為政策執行主體。政策運行由制定過程和執行過程組成,這就存在以下問題:
    一是中央政府與地方政府的政策價值觀是否一致?如果一致,中央政府制定的政策會不走樣的得以實施;如果不同或有偏差,中央政府制定的政策在實施中就會走樣或跑偏。這是政策主體間的利益觀不同造成的偏差。就政府的內在特性而言,學界公認的觀點:以公共選擇學派創始人布坎南為代表,認為政府是追求自身利益最大化的組織1;以公共政策專家安東尼·當斯為代表,認為政府只依賴其上級來晉升,他們的行為準則是上級的偏好2。概括而言,政府是自利的和晉升偏好的。中央政府的權力來自人民,也以服務人民為利益驅動,尋求政治支持的最大化;地方政府則要完成本轄區內的經濟與社會發展任務,促進經濟增長、擴大就業、增加公共服務供給,這一切都來自地方財政收入,來自地方經濟發展。地方政府在履行推進市民化職責時會依據“成本—收益”分析,有兩種選擇:一種是選擇性執行。執行上級政策有利或能獲得晉升時,地方政府是積極的;執行上級政策不利或不能獲得晉升時,地方政府是消極的。另一種是創造性執行。對上級政策認真篩選、再制定對本轄區居民、本屆政府有利的政策。這兩種方式都會導致目標偏差,如中央政府推行的新型城鎮化戰略中,城市政府仍熱衷于土地城鎮化帶來的紅利,“土地城鎮化”也擴張著城市政府的政績觀,“人的城鎮化”被“土地城鎮化”取代。學界稱這種現象為博弈,即中央政府與地方政府的利益博弈。部分城鎮政府在對待農業轉移人口市民化的態度上,排斥和抑制多于鼓勵和支持;在政策安排上,不把農民工與市民同等對待,而是采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權益、重城市就業輕農民工安排、重市民利益輕農民工利益的政策,拉大了農業轉移人口與城市社會的距離,阻礙了市民化進程。
    二是政策設計是否科學?達此目標的具體措施是否適當?涉及政策應然目標與實然目標的一致性驗證。目標科學是政策科學的核心,政策目標的科學性取決于制定程序的規范性、整體布局的全面性和設計主體的多元性。因為農業轉移人口市民化是其職業轉移、身份轉換、素質提升、觀念轉變的集合體,是我國經濟社會發展的大戰略,涉及政治、經濟、文化、社會等方方面面,需要整體設計,全面把握。長期以來,在農業轉移人口市民化的改革思路上,集中于戶籍制度改革,認為戶籍制度改革能解決所有市民化問題。這種單兵突擊式的改革非但沒有打破原有城鄉二元結構,反而演變成新的城鄉三元結構,關鍵是鑲嵌于戶籍制度中的福利沒有剝離,相關政策不配套,或戶籍制度改革與配套政策缺乏聯動機制,政策呈現碎片化。國務院發展研究中心經過全面調查,認為農民工市民化政策存在“平等的城鄉就業和分配制度尚未形成,社會保障發展水平不高,住房沒有保障,農民工子女教育問題仍未徹底解決,社會參與程度低,戶籍制度實質進展不大”3等問題。根源在于:一是政策的滯后性或碎片化。政策設計上犯了“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的錯誤,如前所述,我國按改革開放時期開啟的農業轉移人口市民化,至2016年才制定出完備的市民化政策,市民化運行卻近40年了。二是設計程序不規范。如前所述,無論從政策話語體系看,還是從政策工具看,都反映了我國城鎮化模式是“政府主導型”,習慣于傳統計劃經濟思維管理城鎮化。三是政策設計主體的單一性。市民化政策的客體是農業轉移人口,但政策設計沒有該群體的參與,忽略了該群體的利益表達,導致政策預期與實際需求的偏差,難以調動該群體的積極性,容易產生“被市民化”的錯覺,易滋生抵觸情緒。
    三是政策執行是否到位?如何監管?政策執行是政策目標的實現過程,是主觀見之于客觀的活動,既要結合農業轉移人口市民化意愿與能力,合理引導,有序推進;又要結合市民化實踐,進行自下而上的政策反饋與調整。現實版的市民化政策執行方式簡單,習慣于傳統的行政管理思維,表現為政策執行的選擇性。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》要求到2020年完成1億農業轉移人口市民化的目標任務,并要嚴格控制特大城市人口規模。各大城市都毫無例外的選擇“積分制”作為“嚴格控制”的政策工具。“積分制”雖為“優先解決存量”提供成功探索,但有違公平。積分制根據城市發展需要設置計分項目,包括勞動力年齡、技能、文化等素質指標和投資、納稅、道德法律表現等社會貢獻指標,看起來機會均等,實則通過設置素質門檻和社會貢獻門檻,將年長、無一技之長的農業轉移人口排除在市民化門檻外,這類人群正是存量中的普通農民工。通過積分制的選擇性過濾,將優質勞動力留在大城市,弱化了中小城市和普通農民工市民化的積極性。政策執行偏差,其實是對新型城鎮化的曲解,偏離了以人為核心的要義,不是符合絕大多數人的利益訴求,各流入地市民化實踐效果如何,并沒有相應的監管,完全憑地方政府的自覺,使得農業轉移人口市民化流于形式。

三、新時代農業轉移人口市民化政策的調整與優化

    政策的矯正與完善、調整與優化,必須與時俱進。與時俱進是政策的內在品質,也是內在要求。歷史已進入新時代,鄉村振興戰略是新時代的新戰略,與城鎮化戰略密切相關。新時代賦予農業轉移人口市民化政策以新內容、新要求,市民化政策必須適應新形勢,進行適當調整和優化,才能加快推進市民化進程。
(一)鄉村振興戰略對農業轉移人口市民化政策的新要求
    鄉村振興戰略與城鎮化戰略的密切關系,決定了農業轉移人口市民化政策是鄉村振興政策體系的核心內容,置于鄉村振興戰略視域中的市民化政策,必須是符合鄉村振興內涵要求的政策,是涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態協調發展的政策,是系統化而不是碎片化的政策。鄉村振興戰略的成效如何,關鍵在于通過制度創新和政策支持,激活各類要素和各類主體,創新產業政策和鄉村治理體制。因為鄉村發展不平衡不充分的問題,關鍵是技術、資金、土地、新型經營主體等短缺或能力不足的問題。作為引領鄉村振興戰略的新型城鎮化戰略,要求農業轉移人口市民化政策著力構建城鄉一體化發展機制,建立健全城鄉統一、生產要素自由流動的市場體系;建立健全主體激勵機制,激發相關主體活力;構建完整的教育培訓體系,緊扣農村基礎教育、職業技術教育、在崗培訓等環節,培育各類專門人才;健全農村土地產權流轉市場體系,加快構建城鄉統一的建設用地市場,盤活農村土地資產,進而抑制城市不斷擴張的“土地城鎮化”模式。
    鄉村振興戰略對城市社會治理提出了新要求。鄉村振興中的“治理有效”倒逼城市社會治理體制創新。從公共治理的角度理解城鎮化,則可以認為城鎮化是一個城鎮治理達致善治的鄉村振興過程。1我國龐大的“半市民化”人口,就是城市社會管理體制僵化造成的。城市社會遵循傳統的屬地原則,提供公共服務僅局限于城鎮居民,造成“一市二民”的城市社會格局,農業轉移人口難以融入城市社會的政治、經濟、文化系統。因而構建多樣性、開放性和適應性的城鎮治理體系,實現城市治理現代化,是加快推進農業轉移人口市民化的現實需求,是落實國家治理體系和治理能力現代化的重要環節,是實現鄉村振興戰略的重要引擎。
(二)促進鄉村振興戰略的農業轉移人口市民化政策調整與優化
    政策科學既是理論科學,更是行為科學。政策設計強調科學性,要求市民化政策重“知”“求真”,合規律性;政策執行強調實踐性,要求市民化政策重“行”“實施”。必須樹立“知行合一”政策觀,這是馬克思主義科學性與實踐性的有機統一。
    政策設計堅持民主化原則。設計主體多元化,廣泛吸納農民工及其它相關主體參與其中,這是增強政策科學性、防止政策偏差的根本途徑,也是民主集中制的根本要求,是調動各主體市民化積極性的根本保證。政策選擇遵循城市發展規律,城鎮化要立足眼前,著眼長遠,妥善處理人口、資源、環境的辯證關系,既要防止造城運動,也要防止“貧民窟”出現。妥善處理城鎮化與工業化、農業現代化、信息化的辯證關系,一張藍圖繪到底,讓城鎮化建設成為千秋萬代的永續事業。
    政策執行必須兼顧相關主體利益,尋求最大公約數。政策的有效執行涉及多方面因素,史密斯創立的“政策過程模型”,生動詮釋了任何一項政策都不可能有理想化的政策結果,都會在執行過程中受到來自各方面利益群體的博弈。農民工市民化是地域、職業、身份等的綜合轉換,受政治、經濟、文化、社會等多種因素影響,涉及中央政府、流入地政府、流出地政府、用工單位、農民工、城鎮居民等相關利益主體,市民化政策執行必須兼顧這些主體利益,尋求最大公約數。一是中央政府兼顧地方政府利益,權責利相匹配。關鍵在于化解地方政府推進城鎮化的成本分擔,需要深化財稅體制改革,建立合理的公共服務分擔機制,如健全財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制,建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。1二是地方政府間的協同配合,責任共擔,互利共贏。長期以來,我國社會管理的屬地遵循,各行政區劃保護主義盛行,這給農業轉移人口市民化帶來嚴重障礙。農業轉移人口市民化過程,其實就是利益不斷分化的過程,市民化政策在于平抑不同利益主體間的矛盾和沖突。三是流入地政府協調好外來人口與本地居民的關系。市民化進程中,會普遍存在外來人口與本地居民的矛盾與沖突,矛盾的緣起是本地居民認為農業轉移人口分割了原本屬于他們的公共服務“蛋糕”。城市政府可探索漸進式賦予外來人口公共服務的辦法,以居住證為載體的公共服務供給機制是有益嘗試,也可引入市場機制,探索PPP供給模式。而加快產業發展,做大公共服務“蛋糕”,通過增量部分實現非戶籍人口公共服務供給,不降低甚至提高本地居民公共服務水平,這是構建外來人口與本地居民之間和諧關系的根本之策。
    構建市民化政策配套、良性運行的循環體系。農業轉移人口進城落戶,并不僅僅是戶籍所在地的一紙變更,其背后更承載著保障和改善民生的重大使命。2農業轉移人口市民化是以身份轉變為主體的就業、住房、教育、醫療、養老等系列變化。因此,市民化政策就不是單一的戶籍政策,而是戶籍政策為主、配套政策協調運行的政策體系。市民化的連續性、長期性特征,要求市民化政策必須與時俱進,形成政策制定、落實、監測、檢查、評價、反饋、調整的良性循環系統。應以農業轉移人口落戶與配套政策落地為跟蹤監測基礎,以政府、企業、農業轉移人口等相關主體為調查對象,采取內外部監測和第三方監測相結合的方式,跟蹤監測配套政策覆蓋面指標,重點監測居住證與公共服務掛鉤程度、外來人口與城鎮居民公共服務差距度、財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤比例、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量掛鉤比例等,以檢驗農業轉移人口市民化需求與公共服務供給的匹配度。立足監測數據,以第三方評價為主,評價中央政府角度的政策完備度、地方政府和企業角度的政策實施可行度、農業轉移人口角度的政策滿意度,保證政策的科學性、客觀性,有效避免政府自我決策、自我實施、自我監測、自我評估的自循環運行。






農業轉移人口 城鎮化 鄉村振興 政策執行 責任編輯:admin
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