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【2019.01】鄉村振興:治理邏輯、主體與關鍵領域——第三屆縣域治理高層論壇會議綜述
2019-06-16 20:54:46 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:張娟娟 丁亮 【 】 瀏覽:157次 評論:0

    2017年10月,黨的十九大明確提出“實施鄉村振興戰略”這一新的發展理念。2018年2月,中共中央發布新世紀以來第15個指導“三農”工作的中央一號文件——《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,對實施鄉村振興戰略進行了全面部署,將其作為新時代“三農”工作的總抓手。在此背景下,“第三屆縣域治理高層論壇”于2018年12月1日在武漢市召開。會議主題聚焦“鄉村振興的理念、規則與技術”,來自全國各地近百位高校和科研院所的專家學者、政府部門工作者和學術期刊界的代表受邀參加本次論壇并展開熱烈討論。此次論壇就鄉村振興的治理邏輯、主體以及關鍵領域等問題進行了深入研討。
    一、鄉村振興的治理邏輯
    實施鄉村振興戰略,在指導思想上要遵循“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求;在指導原則上要堅持“城鄉融合發展”的基本原則。鄉村振興戰略是一項復雜的系統工程,既要縱觀全局,又要按照科學有效的治理邏輯,沿著鄉村振興的正確航向穩步推進。這與喻陽(《新華文摘》雜志社總編)提出從事鄉村振興問題研究時要把握好戰略問題與戰術問題兩者間的相互關系相一致,即戰術是戰略的引領之道,戰略需要戰術來實現。因此既要看到兩者的區別,又要使兩者相結合。治理邏輯是連接兩者的橋梁,理解和把握好治理邏輯,才能更好地發揮戰略與戰術的作用。與會專家分別從發展型轉向的歷史變遷角度、制度與政策角度以及市場與資本角度展開了研討,隨著討論的深入,鄉村振興的治理邏輯也愈加的清晰化。

    (一)發展型轉向的歷史邏輯
    實施鄉村振興戰略既要有理論高度也要有歷史維度。鄉村治理在不同時空背景下具有不同的治理機制與治理格局,需要以歷史發展的眼光來看待鄉村的治理變遷。劉義強(華中師范大學中國農村研究院教授)指出,近代以來,中國鄉村治理形態經歷了以榨取更多稅費和鄉村資源為目的的榨取型治理機制和以維持農村穩定為目標的維穩型治理機制。在新時代,鄉村治理的組織和技術基礎日益成熟,但同時面臨著發展陷阱(城鄉要素的組織和創新無法保障小農戶隨著市場發展成長為中等農戶甚至大型農戶)的危機。在這一背景下,他提出要從城鄉融合發展的思路出發,推動鄉村治理從資源汲取型向資源支持型轉變、從管治型向服務型轉變,以公共服務能力建設為中心,建設一個能夠為新時代鄉村振興提供堅實支撐的現代鄉村治理體制,即發展型治理體制。在他看來,制度本身沒有好與壞或強與弱之分,關鍵在于如何靈活運用制度來解決當下的問題。因此他借鑒產業與治理的“協同演進”路徑提出了一條利用既存制度遺產促使小農戶成長升級的道路(見圖1)。他認為鄉村振興就是這樣一個小農戶沿著產業升級和治理改進不斷發展、分化和變動的過程。而所謂發展型治理就是通過推動主體產業升級、組織升級和要素流動與優化組合來實現城鄉融合或城鄉二元交流的治理平衡。



    (二)制度與政策邏輯
    制度要素是制約“三農”發展的深層次障礙,政策要素則引導著實踐行動的方式與目標。鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手,需要更清晰地理順其與其他農業農村相關國家戰略和制度改革間的關系,遵循特定的制度與政策邏輯。對此,賀東航(復旦大學社會科學高等研究院特聘教授)認為要把握好鄉村振興與脫貧攻堅、以往農村發展政策之間的銜接關系。首先,他指出脫貧攻堅和鄉村振興戰略都是我國為實現“兩個一百年”奮斗目標確定的國家戰略,是中國發展過程中的兩個鏈條,未來三年將是這兩大發展戰略實施并存和交匯的特殊時期。在這一關鍵節點,要以鄉村振興戰略思路開創脫貧攻堅新局面,以脫貧攻堅夯實鄉村振興戰略的實施基礎,實現脫貧攻堅戰略與鄉村振興戰略的有機銜接。同時,他認為鄉村振興戰略是新世紀以來國家各項惠農政策(包括政治、生態、文化等)的升級版,特別是鄉村振興與社會主義新農村建設之間不是斷裂關系,而是一種繼承和超越。這種承繼與超越關系,同樣適用于微觀政策上。
    (三)市場與資本邏輯
    實施鄉村振興戰略在國家制度與政策的保駕護航下,同樣離不開市場的助力。陳文勝(湖南省社會科學院研究員)也充分肯定了市場經濟的重要性。他稱在中國這樣一個社會主義國家,實現公有制經濟與市場經濟的兼容與發展是一個偉大的創造。但市場這只“無形的手”在政府這只“有形的手”的影響下,在很多領域與環節并沒有發揮其在資源配置中的決定性作用,這在一定程度上造成資本收益率低和難以下鄉。對此,陳文勝和吳思紅(杭州行政學院教授)一致認為,要以更好的市場運作體系來促進資本的自由流動,政府的資本投入也要與產業和技術相聯動,實行一種由政府支持、農民主導和市場運作的高效模式。而郭雪劍(浙江省臺州市路橋區政府黨組成員、副區長)則將關注點投放到了土地要素上,提出了不一樣的觀點。他認為經過幾十年的改革創新,對勞動力、資本、企業家才能等生產要素的配置已經基本建立起適應市場經濟發展的體制機制,而土地要素的市場化進程卻裹足不前。這是由于沒有形成與市場經濟發展相適應、有利于優化資源配置和有效利用土地的制度安排,因而深化土地要素的市場化改革是關鍵。
    二、鄉村振興的主體
    “堅持農民主體地位。充分尊重農民意愿,切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用”是實施鄉村振興戰略的一個基本原則。鄧磊(湖北民族大學副校長、教授)提出,鄉村振興的核心是人的振興。人才是鄉村振興的關鍵,新鄉賢作為農民的帶頭人和引領者,是推動人才振興的重要切入點,應將其納入到鄉村振興的主體行列。但農民和新鄉賢等農村主體發揮其創造力和建設力,同時離不開國家、各級政府和組織的支持與引導。通過梳理與總結,專家發言中涉及到的鄉村振興主體主要有村級組織、縣級政府、新鄉賢與農民等。
    (一)村級組織:紐帶與提升
    村級組織將原子化、個體化的農民聯結到一起,是農民表達需求和利益最直接、最重要的組織依托,肩負著村莊發展的重任。要實現鄉村振興,必須實現村級組織的振興。吳理財(華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院副院長、教授)將村級組織劃分為體制性組織和非體制性組織兩類。對于體制性的黨的農村基層組織,他提出要使其繼續充當黨聯系農民群眾的橋梁和紐帶,發揮黨在農村工作中的戰斗堡壘作用。同時,他認為群團組織作為黨直接領導的組織和群眾自發建立的組織,要繼續深入到廣大人民群眾中去,扎根基層,切實解決好代表誰、聯系誰、服務誰的問題,增強群團組織的吸引力和影響力。對于非體制性的社會性和草根組織,他強調要大力培育和發展各種公益性社會組織,尤其是農村經濟合作組織,吸引廣大農戶參與其中,使眾多農戶融合成一個內在的利益共同體,更好地與社會市場對接,從而加快形成城鄉統一市場,促進城鄉融合發展。
    (二)縣級政府:變遷與功能
    縣域是我國古老的基本地域單元,其上通中央以及市級單元,下達鄉鎮基層,是中間的過渡單元,擁有最基本和最完善的組織結構。縣作為連接鄉村最近的單元,是實施鄉村振興戰略的主戰場。張小勁(清華大學政治學系主任、教授)從治理的視角考察了縣域與縣制。他首先明確了四個基本概念,即作為空間概念的縣域、作為制度概念的縣制、作為干部群體的縣官以及作為治理事務的縣政。其次,他還重點指出縣制變動的主要趨勢,即快速城鎮化背景下的撤縣設區。一方面,從歷史視闕看,縣制經歷了復雜的變遷過程,即由撤縣設市到省直管縣再到現在的縣改區以及直統市,并由此折射出我國在縣級治理圖景上的變化,即由過去的強縣策略轉化為強市強管策略(強/次中心城市主管下設的縣區)。另一方面,從治理視闕看,當機構改革遇上縣制,會產生一種大的驅動效果和小的細節分化。項繼權(華中師范大學政治與國際關系學院教授)回應稱,從嚴格意義上講,縣域和縣制是2000多年來中國對鄉土問題的基本治理方式。在快速城鎮化進程中,整個社會以城鎮為主導,這就需要我們對整個國家治理體系包括地方基層治理體系的結構性轉型做出前瞻性的思考。
    關于縣級政府在鄉村振興中扮演的角色和發揮的功能問題,于建嶸(中國社會科學院社會問題研究中心主任、教授)指出,鄉村的轉型變化歸因于資源的進入與資源的有效組織,由此窺探出縣級政府在這兩方面發揮的功用。縣級政府采用了三種使縣一級政權進入鄉村的新方式:首先,下派工作隊到鄉村,其工資由縣級負責;其次,對村支部書記、村長等村干部實行獎勵工資,強化對村干部的控制;再者,縣級專項項目進入鄉村。此外,賀東航又從“地”、“財”、“人”三個方面提出縣級政府應創新的方向:在“地”的問題上,要建立農村土地流轉的創新機制,解決土地供給不足的困境;在“財”的問題上,要統籌各種財政項目資金的使用以及加大招商引資的力度;在“人”的問題上,把農村人才隊伍建設納入縣級政府考核體系,形成人才向農村流動的用人導向,造就一支懂農業、愛農村、愛農民的穩定工作隊伍。于建嶸教授的發言引發了項繼權教授的進一步思考,他表示“治理有效”作為鄉村振興戰略的一個目標,地方政府作為行動者,在推動鄉村振興戰略的同時也是被改造的對象。
    (三)新鄉賢:回歸與重塑
    2018年中央“一號文件”強調,要培育富有地方特色和時代精神的新鄉賢文化,積極引導和發揮新鄉賢在鄉村振興特別是在鄉村治理中的積極作用。新鄉賢文化是扎根于中國鄉村的優秀傳統文化,對鄉村振興建設具有獨特的作用。新鄉賢作為新鄉賢文化的承載者,理應納入實施鄉村振興的主體行列。吳曉燕(重慶市公民道德與社會建設研究中心教授)、周慶智(中國社會科學院政治學研究所研究員)等圍繞新鄉賢與傳統鄉紳的承繼關系、新鄉賢的回歸與重塑對鄉村振興的助力意義、新鄉賢助力鄉村振興的路徑三個主題展開了思考與論述。
    要理解新鄉賢與傳統鄉紳的關系,首先需要明確鄉紳在傳統鄉村社會中的角色和地位。周慶智認為中國傳統鄉村社會并不是鄉紳自治,而是一種“官民共治”。鄉紳既不是百姓自覺選出的代表,也不是政府的代表,而是依靠自身特有的權力和資源,成為鄉村的代理人。吳曉燕則對此觀點提出異議,她認為如果傳統城鄉社會是一種“官民自治”,那么其中的“民”治也包含著一定的鄉紳自治成分。傳統的鄉村社會是國家治理的真空地帶,鄉紳的“權力”、“地位”和“聲望”分別是從維持農村秩序、提供農村公共物品以及維護民眾利益的過程中獲取的,他充當著鄉村治理的重要主體。吳曉燕進一步指出新鄉賢對鄉紳的繼承與重塑。首先,在主體范圍方面,新鄉賢泛指那些在政治、經濟、文化等領域取得一定成就,有志于服務農村發展的精英群體,而較高的學識與功名并不是必要條件。其次,在資格獲取方式方面,鄉紳的資格獲得需要政府授予甚至一度由政府直接指定,而新鄉賢的產生并不需要經過政府許可,只要其具備一定的為鄉村社會建設出謀劃策的能力,都有機會成為新鄉賢。再者,在發揮作用方式方面,新鄉賢既有對鄉紳的傳承,也有根據時代背景、政策背景對自身行為方式進行的重塑。當前鄉賢參與鄉村建設的方式主要有參與鄉村治理和帶動鄉村經濟發展兩種,其中后者是最為主要的。同時她還指出新鄉賢的回歸與重塑對加快實現農村產業轉型升級、引導鄉風文明建設、實現農村治理有效等會產生強大的助力。鑒于新鄉賢對推動鄉村振興的重要作用,她提出了三條助力路徑:一是完善對鄉賢反哺桑梓的激勵方式,包括經濟獎勵和精神榮譽激勵;二是完善鄉賢參與治理的方式,探索實行“村兩委+鄉賢”共同治理的模式,在保證鄉賢行為符合村規民約規范的前提下,讓鄉賢引領村莊進行自治、法治與德治“三治”建設;三是預防“劣紳”產生,避免出現鄉賢架空村“兩委”和盤剝村民的情況。
    (四)農民:核心與復位
    鄉村振興歸根結底是人的振興,農民作為鄉村振興最直接的獲益者和建設者,是鄉村振興的核心主體。鄉村如果缺少了農民,那么鄉村振興便無從談起。但是鄧磊指出當前人口流失導致鄉村出現空心化現象,這種空心化主要表現為人口、產業和村級經濟的空心化,其中人口空心化是核心,并與產業空心化和村級經濟空心化構成內在因果聯系,因而解決人口空心化是關鍵。進而他分析了造成人口空心化的主要原因包括:農民為了脫貧外出務工;城鎮化政策放寬了對農民進城的門檻限制;人心向上離開破貧。最后,鄧磊、賀東航、趙樹凱(國務院發展研究中心信息中心主任、研究員)、王曉毅(中國社會科學院社會學研究所研究員)等針對這一鄉村空心化困境,從不同角度給出了破解之道:一是國家要出優惠政策引“能人”。此“能人”意指村兩委的領導人、產業發展的領頭人、新型農業經營主體等;二是發展支柱產業留年輕人;三是打造生態環境聚有錢人;四是尊重農民的首創精神和平等權利,實現賦權于民;五是建立城鄉雙向流動機制,重建鄉村生活空間。
    (五)主體意識:多元與激發
    對鄉村振興主體的考察不能局限于確定鄉村振興的參與主體范圍,還要衡量其作為參與主體所具有的責任意識。王景玉(浙江省委黨校政治學教研室教授)將主體意識定義為:作為認識主體的人對于自身的主體地位、主體能力和主體價值的一種自覺意識,具有能動性、創造性和自主性的特點。他將鄉村振興進程中的各類主體所應具有的主體意識歸結為以下七種:一是空間范圍的全面振興意識,包括城鄉之間、區域之間,以及人群之間;二是注重實效的發展意識;三是把握鄉村振興的方向意識;四是提高農民的主體意識。農民要走出順民思維和小農意識,培養現代公民意識;五是打造農村新型精英的意識;六是緊迫意識;七是使命意識。針對“提高農民的主體意識”這一建議,王建國(《社會主義研究》副主編、教授)認為首先要激發農民作為一個普通公民所應具有的權利與義務對等意識。
    三、鄉村振興的關鍵領域
    (一)鄉村組織建設
    在我國經濟社會發展的新形勢下,鄉村組織建設關系到鄉村振興戰略的實施,也關系到健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。多位與會專家既認識到鄉村組織建設的重要性,同時也認識到組織建設面臨的新問題和新情況。吳理財將鄉村組織劃分為體制組織和非體制組織兩類。宋亞平(湖北省社會科學院院長、研究員)談到鄉村振興這輛“越野車”能否按照中央的戰略要求行穩致遠,關鍵在于黨的農村基層組織這個“發動機”和“方向盤”能否發揮好。這一比喻,形象而恰當地表明了農村基層黨組織在鄉村振興中的重要性。宋亞平、吳理財、徐昌洪(湖北省民政廳基層政權與社區建設處處長)指出當前農村基層黨組織、村“兩委”等體制性組織存在的問題主要有:在隊伍建設上,組織軟弱渙散、缺乏先進力、凝聚力、戰斗力;在人才選拔上,選書記難、配班子難;在制度建設上,絕大多數規章、條例缺乏差異性和實際可操作性,不能因時因地制宜。為此,三位專家從實際出發,對體制組織建設提出了有益建議:首先,把組織建設的突破口放在支持和幫助廣大農村把村集體經濟做實、做大、做強上,著力提升農村的“自我造血”功能,同時要求各級黨委和政府應徹底改變過去對農村大包大攬、自操自辦的領導方式;其次,創新農村基層黨組織建設,如大力推行村際黨建模式、實行村內分支部建設、吸納農村精英中的先進分子、恢復重建農村各種群團組織等;最后,加強鄉村的干部隊伍建設,采用激勵與培訓相結合的模式。吳理財和徐昌洪同時關注到了非體制性組織的發展,提出要積極培育和發展各類社會性組織和草根組織,主要有三種發育路徑:一是發展各種社會文化組織,提升農民自我組織能力;二是培育農村經濟合作組織,增強農民致富及社會合作能力;三是健全各組織之間的聯動機制,引導和規范各種血緣性、地緣性、業緣性組織,積極發揮它們團結、互惠、合作的正功能。
    (二)農村制度建設
    實施鄉村振興戰略,必須把制度建設貫穿其中。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點,激活主體、激活要素、激活市場,著力增強改革的系統性、整體性、協同性。馬奇柯(重慶市武隆區委常委、政法委書記)提出要堅決破除體制機制弊端,以推動城鄉要素自由流動、平等交換。他認為鄉村振興主要需要完善制度建設,包括農村基本經營制度、農村土地制度改革、農村集體產權制度、農業支持保護制度等。劉強(農業農村部經濟管理司處長)認為農民人均土地資源過少是我國“三農”問題的根源所在,他堅持應把“減少農戶數量、增加戶均面積”作為我國農業家庭經營的根本目標和長遠戰略。同時,他還強調農村土地制度是保障農業農村經濟發展的基礎性制度,必須將經濟學和法學學科知識融入到農村土地政策與法律制度的制定過程中,增強農地法律制度的科學性、合理性。郭雪劍則將制度改革,尤其是農村土地制度改革視為鄉村振興的源動力。同時,他指出農村土地制度改革的關鍵難點在于農村土地集體所有權。十九大報告提出“城鄉融合發展的體制機制”勢必會帶來包括人員在內的城鄉要素的交流融合。但目前的農村集體產權制度具有一定的封閉性,流動性差造成農村人不易出去、城里人不易進來的尷尬境地。這既難以促進集體成員組織內部的新陳代謝,也與“城鄉融合”的要求不相適應。安明友(吉林財經大學公共管理學院教授)對農戶宅基地及庭院建設用地指標收儲制度進行了新舊制度的對比,進一步凸顯了增強農業農村制度建設對實施鄉村振興戰略的重要意義。
    (三)公共服務建設
    我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,在廣大農村地區,這一矛盾更加突出。推動城鄉公共服務一體化是實現以“人”為本的鄉村振興的前提條件。作為保障農民基本生產生活的農村公共服務建設,是實現鄉村振興戰略的基礎性工作。李瑩(湖北省人力資源與社會保障廳醫保處處長)、向運華(武漢大學《社會保障研究》主編、教授)、劉強、羅靜(華中師范大學城市與環境科學學院院長、教授)從不同的學科視角、專業知識、職業背景和實踐經驗出發,分享了不同層面的公共服務建設情況。李瑩強調農村醫保制度的發展是鄉村振興過程中的重要一環,發揮著基礎性作用。她既肯定了我國農村醫保制度與政策的不斷發展與完善,又看到了以湖北省為代表的醫保政策在執行過程中存在的問題,諸如政出多頭、職責不清、分工不明等。向運華則將關注點聚焦于社保的城鄉一體化問題,他指出從政策形式上看,我國城市與鄉村的社會保險制度已經融為一體,但實質上,我國城鄉社會保險制度仍存在著較大差距。主要表現在:一是社保卡暫未實現城鄉與全國通用;二是農民的參保積極性低,社保在鄉村的覆蓋范圍小;三是社保關系轉移接續過程復雜,成功率低;四是大病保險、失地保險、養老保險等保險政策地區差異較大等。為此,他從轉移接續手續的可操作化、城鄉社會保險服務的均等化等方面提出解決思路。劉強對以農村人居環境問題為代表的準公共產品供給不足問題提出了一項指導原則,即準公共產品的供給應堅持“民辦公助”的基本取向和“受益者付費”的原則,切勿本末倒置。同時他還提出要積極構建“群眾籌資籌勞,集體經濟支持,社會捐資贊助,財政獎勵補助”的多元化投入保障機制,借鑒城市小區物業管理等成功治理經驗,推進農村集中居住小區逐步實行物業化管理是村級公共產品供給體制改革的大方向。羅靜提出實施鄉村振興戰略要加快補齊農村公共服務的短板,國家基本公共服務清單要向農村傾斜,以發揮公共服務服務人、吸引人、培育人的效用。同時,他提出要借鑒日本公共服務建設的經驗,注重對鄉村醫療、教育、文化等方面公共服務的可達性和均等化的發展。他還指出目前已經可以運用專業知識和技術對公共服務的可達性和均等化進行測度與量化分析,實現對單項公共服務的科學規劃,但關于整合多項公共服務的最優規劃還需進一步探索。

    (四)城鄉融合發展體制機制
    黨的十九大報告提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,這是對我國長期存在的城鄉二元分割、城鄉發展不平衡的客觀矛盾作出的戰略部署,也是實現鄉村振興、加快推進農業農村現代化的根本遵循和戰略方向。會上,王曉毅和馬奇柯都強調了城鄉融合發展在鄉村振興戰略中的關鍵性地位,他們一致認為城鄉融合發展是指要素在城鄉內部的雙向流動與融合。周平(教育部“長江學者”特聘教授、云南大學教授)著重探討了邊疆的鄉村振興問題,他指出邊疆的鄉村振興同樣需要城鄉的融合發展,但受制于邊疆地區城市發展的相對落后,因而其融合發展的方式也需另辟蹊徑。一是邊疆鄉村振興有賴于邊疆地區的整體發展,要重點關注沒有城市依托的邊緣地區;二是要做好邊疆地區的總體布局與規劃。
    (五)村民自治制度
    健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是鄉村振興戰略在鄉村治理方面提出的新要求。村民自治制度是村民實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度,也是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。胡順平(農業農村部政策與改革司處長)強調要充分發揮村民自治的優勢,在鄉村治理過程中要依靠群眾、發動群眾,讓群眾自我管理。利用村民自治來解決法治管不著、德治管不了的治理困境。但是在農村改革發展新時期和新階段,村民自治制度在發揮其制度優勢的同時,也不斷顯示出新的問題和矛盾,主要表現為選舉過程中的黑金化和宗族化、派系斗爭、村官巨腐等,致使村民自治陷入困境之中。肖濱(教育部“長江學者”特聘教授、中山大學政治與公共事務管理學院教授)認同學界的普遍看法,即這一困境的實質是民主與治理未能有效連接。他從已有的研究文獻中,大致發現了連接民主與治理的三種路徑,即優化選舉、制度化參與和縮小民主規模,但他認為這三條路徑雖然具有一定的借鑒與現實意義,但也有其內在固有的缺陷與不足,因此要尋找除此之外的其它有效路徑。在實踐中,他關注到廣州市下圍村對村民代表議事制度所進行的探索創新,為建立民主與治理的有效連接機制提供了有益的思路和啟示。下圍村的村民代表議事制度將共享、公議、公平、公開、監督與問責六個要素有機整合于一體,這六個要素環環相扣、依次推進,缺一不可。這一機制實現了民主與治理的一體化。同時肖濱表示,基于下圍村這一典型案例所進行的上述理論概括還有待于在實踐中進一步檢驗,但其民主擴展運行機制所蘊含的邏輯自洽性表明,在村民自治的實踐中遵循其中所蘊含的內在邏輯,實現民主與治理的有機連接就具有現實可能性。

鄉村振興 治理邏輯 主體地位 城鄉融合 責任編輯:admin
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