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【2019.01】特朗普政府戰略安全威脅評估與預警機制論析
2019-06-15 22:41:57 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:鄧凱帆 葉圣萱 劉勝湘 【 】 瀏覽:83次 評論:0

    戰略安全關涉到國家的生存、發展、興衰等重大國家安全問題。戰略安全威脅是影響國家的生存、發展與興衰成敗的核心要素。戰略安全威脅評估是美國戰略安全威脅預警機制的關鍵,取決于美國所面對的客觀戰略環境的變化和主觀威脅判斷間的互動。特朗普(Donald Trump)政府尤其重視美國戰略安全威脅評估與預警預防機制。本文以2017年《美國國家安全戰略》報告為基本文本,通過分析戰略安全概念和特朗普政府評估的戰略安全威脅,歸納其應對戰略安全威脅的主要預警預防措施,進而討論美國戰略安全威脅預警預防機制存在的問題,并考察美國戰略安全威脅預警機制的改革動向。
    一、特朗普政府戰略安全威脅評估
    戰略與安全不可分割。戰略安全是指在特定的歷史時期,影響國家的生存、發展與興衰成敗的一系列要素,是關系到一個國家全局性、長遠性、關鍵性領域的最高層次安全命題。戰略安全威脅評估是一個運籌帷幄的過程,不僅僅要做到了解自身,也要知曉對手。能否對戰略安全威脅進行合理有效的評估關乎一個國家的前途與命運。美國戰略安全威脅評估機制形成于二戰結束以后,其將戰略安全劃分為國內和國際兩個層次。在國內層面上,戰略安全是保障國內安全、實現經濟繁榮、促進民主自由;在國際層面上,是維護世界領導地位。兩個層次的戰略安全既具有相對獨立性,同時又相互聯系、彼此呼應。威脅上述兩個層次安全的因素屬于戰略安全威脅源。在整個冷戰時期,美國認為其戰略安全威脅主要來自以蘇聯為首的社會主義陣營,因為美國的民主價值觀和世界地位都受到蘇聯的挑戰。冷戰結束后,美國的戰略安全威脅因素趨向多元。從克林頓(William Clinton)時期“非民主國家”到“9·11”事件后恐怖主義、“無賴國家”、“邪惡軸心國”,都被美國視為最主要的戰略安全威脅。奧巴馬(Barack Obama)政府曾將以中國為首的新興國家崛起確定為美國最大的戰略安全挑戰,并提出“重返亞洲”和“亞太再平衡”戰略,將其戰略重心由歐洲、中東轉移至亞太。只是受“伊斯蘭國”和“烏克蘭危機”的影響,其戰略重心轉移始終沒有實現。2017年12月,特朗普政府發布其任內首份《美國國家安全戰略》報告,明確了四個至關重要的國家戰略安全利益,即保護美國國土、人民及其生活方式;促進美國的繁榮;重建軍隊使其保持優勢,通過實力維護和平;提升美國的影響力。為此,特朗普政府致力于綜合運用政治、經濟和軍事等要素,尤其是確保美國軍事力量的超強地位,并聯合盟友與合作伙伴共同應對所謂的戰略安全威脅。特朗普政府界定的戰略安全威脅分為三個層次:“中國和俄羅斯挑戰美國的力量、影響和利益,試圖削弱美國的安全和繁榮”;“朝鮮和伊朗獨裁政權決心破壞地區穩定,威脅美國和及其盟友”;“跨國威脅的群體,從圣戰恐怖分子的跨國犯罪組織,正在積極試圖傷害美國人。”
    第一,中國和俄羅斯被列為第一層次的戰略安全威脅。特朗普政府極力渲染“世界重回大國競爭時代”,明確將中國和俄羅斯定義為戰略競爭對手,稱其是美國及其盟友所主導的國際體系的修正主義者,直接威脅美國的世界領導地位,進而威脅美國的國內安全。在硬實力方面,美國將中國崛起視為對美國在經濟和軍事領域霸權地位所構成的嚴峻挑戰。目前,中國對美國經濟和美元霸權地位形成巨大沖擊,中國軍事裝備的創新研發和部署投入刺激著美國敏感的安全神經,中國的軍事現代化步伐將沖擊其在全球的軍事領導地位。在軟實力方面,中國逐漸開始引領世界事務,國際話語權日漸提升,其成功的發展模式對世界各國極具吸引力。反觀美國,“華盛頓共識”的吸引力銳減,美國引以為傲的軟實力則大打折扣。美國由此將中國視作挑戰美國全球霸權地位的主要戰略競爭對手,認為中國在經濟、政治、軍事、外交、文化、科技等各個領域都在削弱甚至取代美國,對由美國所主導的印太秩序乃至世界秩序造成嚴重挑戰。除了中國,美國還將俄羅斯列為第一層次的戰略安全威脅。在烏克蘭問題和敘利亞問題上,美、俄雙方針鋒相對,彼此間的戰略競爭態勢逐漸加劇,權力斗爭愈發緊張,兩國關系逐漸陷入“新冷戰”的危險邊緣。在美國看來,俄羅斯試圖恢復其大國地位,在其邊界附近建立勢力范圍。同時作為一個修正主義大國,俄羅斯還長期尋求利用技術、宣傳及脅迫來塑造一個與美國利益與價值相悖的世界。由此,美國將俄羅斯與中國并列為戰略競爭對手,并把二者列為第一層次的戰略安全威脅,這顯示出特朗普政府對于“大國戰略競爭”和“地緣政治”的重視。
    第二,朝鮮和伊朗被視為第二層次的戰略安全威脅,這跟第一層次的戰略安全威脅密切相關。美國將朝鮮、伊朗定義為“流氓政權”(rogue regime),認為二者正通過追求核武器和資助恐怖主義破壞地區穩定,對美國所領導的自由、民主世界構成嚴峻挑戰,并給美國的戰略安全造成嚴重損害。在美國看來,朝鮮發展大規模殺傷性武器,如核武器、生化武器,不斷提升彈道導彈技術,對美國、韓國和日本構成嚴重威脅。特朗普2018年國情咨文指出,“朝鮮對核導彈的魯莽追求很快就會威脅到美國人的家園。為了防止這種情況發生,美國要發起一場運動,施加最大的壓力。只需要看到朝鮮政權道德敗壞的特性,就能夠明白它對美國及其盟友造成的核威脅的本質。”作為另外一個主要的“流氓政權”,伊朗正在與其鄰國競爭,運用國家支持的恐怖主義活動,不斷擴大的代理人網絡及其導彈計劃來爭奪地區霸權。特朗普政府不顧國際社會的普遍反對,堅決退出伊朗核協議,將重新恢復此前為履行協議而放棄的所有對伊朗的制裁,并對伊朗施加額外的經濟懲罰。美國斷定,朝鮮和伊朗的背后均有中國與俄羅斯的影子,解決來自朝鮮和伊朗的威脅削弱第一層次威脅,進而有利于提升美國的相對實力。
    第三,恐怖主義被置于第三層次的戰略安全威脅。自“9·11”事件以來,反恐一直是美國的核心戰略安全關切。然而,在取得針對“基地組織”和“伊斯蘭國”的反恐戰爭勝利之后,反恐戰爭不再成為美國戰略安全的當務之急,恐怖主義威脅的嚴重性和緊迫性由小布什政府時期戰略安全威脅的第一層次下降至特朗普政府時期戰略安全威脅的第三層次。盡管如此,美國面臨的恐怖主義威脅并沒有得到完全徹底地根除,依然將恐怖主義列為美國面臨的戰略安全威脅之一。在全球恐怖主義日益肆虐的背景下,特朗普政府認識到,“美國本土不再是避難所,美國已成為被攻擊的目標,這種威脅來自試圖攻擊美國民眾的恐怖分子;針對個人、商業、政府基礎設施的惡意網絡活動;抑或是政治和信息顛覆活動。”“盡管美國及其合作伙伴對敘利亞和伊拉克的伊斯蘭國和基地組織造成了重創,但這些組織仍在其戰略地建立分支形成全球控制。即使美國加緊努力阻止圣戰恐怖主義分子對美國人民、美國盟友和合作伙伴的襲擊,但這種威脅仍將持續存在。”在美國看來,加大對恐怖主義組織的打擊力度,有效應對恐怖主義威脅將有利于加強美國的世界領導地位和國內的安全、繁榮與自由。
    由此可見,從非國家行為體威脅到地區“流氓政權”挑戰,再到全球大國戰略競爭,三者對美國的戰略安全威脅程度層層遞進。特朗普政府對這三者的戰略安全威脅的評估和排序,不僅僅是因為三者在客觀威脅程度上依次加深,同時也反映了美國政府戰略安全威脅觀的重大轉折。因此,三個層次的戰略安全威脅排序是主客觀因素相互作用而形成的。特朗普政府認為,針對三個層次的戰略安全威脅,實施相應的預警預防措施對維護美國的戰略安全意義重大。
    二、特朗普政府應對戰略安全威脅的主要預警預防措施
    特朗普政府采取的預警預防措施與其戰略安全威脅評估相對應,針對其認為的中俄、朝伊和恐怖主義三個層次的“威脅”,制定了具體的預警預防措施。
    第一,以“軍事優先”和“產業貿易優先”防范中國和俄羅斯的戰略挑戰。特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》報告中明確提出美國將“重塑其軍事實力”,“以實力謀求和平”。2017年1月,特朗普簽署增加美軍預算的行政令,宣布將美軍艦艇的數目從目前的274艘提升至350艘。一個月后,特朗普要求國會批準巨額撥款,進行美國史上規模最大的擴軍行動之一,預算框架擬增加軍費540億美元,較2016年軍費增長約10%,達6030億美元。2017年12月,特朗普簽署美國2018財年國防授權法案。根據該法案,2018財年美國軍費總額近7000億美元,遠超2011年預算控制法案“自動減赤”所規定的5490億美元軍費上限。這是自阿富汗和伊拉克戰爭以來,美國國會通過的金額最高的國防授權法案。在2018年發布的任內首份國情咨文中,特朗普繼續強調要提升美軍實力,宣稱“在與可怕的危險對抗時,是軟弱導致了沖突,而無可比擬的力量是捍衛美國自身最保險的方式。因此,應停止危險地削減開支,全力支持美國軍隊” 。在提升產業和加強貿易措施方面,特朗普政府將“經濟安全”提升到“國家安全”的高度。2017年《美國國家安全戰略》報告指出,美國將通過“重建國內經濟實力和維護公平互惠的國際經濟體系”來“增進美國的國家安全”。為實現以促進就業為核心的產業政策,特朗普政府加大國內基礎設施建設的力度,加快推動實現能源獨立,并積極促進制造業復興;對外實行保護主義和本土主義,推行強調美國本土經濟利益的“特朗普經濟學”。上臺伊始,特朗普簽署的第一個行政命令即是退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP),并尋求與盟友間的雙邊自由貿易機會。2018年3月,特朗普政府宣布對進口鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關稅,強行實施貿易保護主義。不到一個月,美國又宣布對中國進口的商品征收500億美元關稅,并限制中國企業對美投資并購。同年4月初,美國貿易代表辦公室依據“301調查”結果,建議對涉及航空航天、信息和通信技術、機器人和機械等行業,包含大約1300個獨立關稅項目上的中國產品征收額外25%的關稅,上述清單直接針對“中國制造2025”計劃中受益的領域。隨后,特朗普要求美國貿易辦公室依據“301調查”,額外對1000億美元中國進口商品加征關稅。可見,特朗普政府反對多邊主義,排斥自由貿易,鼓吹“買美國貨、雇美國人”,以實現讓美國獲益的貿易。
    第二,以高壓促談判的方式應對朝鮮和伊朗。特朗普政府將朝鮮和伊朗視為流氓國家,主張對兩國進行極限施壓的方式迫使對方讓步。在對待朝鮮方面,特朗普認為,一個擁有核武器的朝鮮可能會導致世界上最具毀滅性的武器在印太地區的擴散,這對全球都構成了威脅。美國政府將促使周邊國家與美國進一步加強安全紐帶,并采取更多措施保護自己、盟國和戰略伙伴。特朗普政府還通過軍事威脅和經濟制裁雙重施壓朝鮮,逼迫朝鮮走向談判桌。2018年6月12日,特朗普和金正恩在新加坡舉行第一次金特會,現已敲定了2019年2月底舉辦第二次金特會,朝核危機已大為緩解,然而特朗普政府并沒有放松對朝鮮的制裁和壓力。在對待伊朗方面,美國謀求在政治上加強伙伴關系圈,孤立伊朗。特朗普政府聲稱要與合作伙伴一道,拒絕伊朗政權尋求核武器的途徑,消除伊朗的有害影響;在軍事和安全上,保留在中東地區必要的美國軍事存在,以保持有利的區域均勢,協助區域合作伙伴加強執法能力建設,以更好地抵御導彈威脅,消除伊朗在該地區的惡性活動。特朗普還認為,伊朗是支持恐怖主義的國家,并表示美國堅決退出有缺陷的伊朗核協議,并號召歐洲國家和美國一起退出,謀求徹底消除伊朗在中東的影響。2018年5月,特朗普以伊朗核協議不能徹底消除伊朗威脅和核開發為由單方面宣布退出伊朗核協議。
    第三,加強針對恐怖分子、間諜的邊界安全與移民審查。2017年1月25日,特朗普在國土安全部簽署了《促進邊境安全和移民執法》與《增進美國內陸地帶公共安全》的行政令。按照第一個行政令,美國政府將增強邊境巡邏,增加拘押場所,加強美墨邊境犯罪的執法力度。按照第二個行政令,國土安全部和司法部將聯合扣留聯邦政府撥付采取寬松移民政策的所謂“庇護城市”的資金。兩天后,特朗普還簽署了“禁穆令”,內容包括:自簽發之日起4個月內,美國全面暫停接收難民;無限期暫停接收敘利亞難民;3個月內限制伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門7個伊斯蘭國家的公民入境;立即全面暫停非移民簽證免面試的作法等。在2018年國情咨文中,特朗普提出“要完全保衛邊境,那意味著在南部邊境建一堵墻,堵上犯罪分子和恐怖分子進入美國的漏洞”,“要結束簽證抽簽制度,不能隨意發放綠卡,而不考慮移民的技能、信譽或是美國人民的安全”。特朗普政府宣稱“邊界安全”就是“國家安全”,試圖通過實施“禁穆令”、修建美墨邊境墻、收緊移民政策等措施將恐怖分子、間諜等阻擋在美國國門之外。
    綜上所述,美國通過綜合性的戰略安全預警預防措施,部署戰略優先行動,在軍力提升、產業貿易、邊界審查等方面都做出了重大的戰略調整。然而,美國戰略安全威脅預警預防機制存在嚴重缺陷和漏洞,極大地阻礙了美國應對戰略安全威脅所采取相關措施的成效。
    三、美國戰略安全威脅預警預防機制的主要問題與改革動向
    戰略安全威脅預警預防機制自二戰結束后始終占據著美國國家安全體制機制的核心位置,為美國應對所謂的戰略安全威脅做出了巨大貢獻。然而美國戰略安全威脅預警預防機制存在著一系列難以解決的問題,這也決定著美國戰略安全威脅預警預防機制改革的方向。美國戰略安全威脅預警預防機制的主要問題對特朗普政府應對戰略安全挑戰所采取的預警預防措施形成掣肘。
    首先,戰略安全思維僵化。在和平與發展時代,國家利益與國際社會利益高度交織,國家在追求自身利益優先的同時不得不考慮國際社會的整體利益,實現國家利益與國際社會利益間的平衡。然而,特朗普政府極力追求美國霸權利益最大化與絕對化,放棄國際承諾、減少全球公共產品供應,表現出了濃厚的“新重商主義”色彩,極大地損害了國際社會的整體利益。特朗普政府將“美國優先”凌駕于“國際社會”和“人類命運”之上,這將危及全球治理和國際秩序的價值基礎和體制機制,也將嚴重侵蝕乃至瓦解美國及西方主導國際體系和世界秩序的聲譽,最終將危機美國自身霸權利益。另外,特朗普政府將“大國戰略競爭”視為首要關切,并且崇尚和迷信實力,尤其是軍事實力,將國家戰略安全建立在軍事實力的基礎之上,認為軍事力量是謀求其戰略安全的重要工具,因而追求打造無人能敵的軍事力量。特朗普將軍事實力奉為圭臬的做法折射出其現實主義的權力欲望和對立對抗的冷戰思維。這些都反映了美國僵化的戰略安全思維,將嚴重損害國際安全,也會影響其戰略安全威脅預警預防機制的設計、建設和運行。
    其次,情報體制職責不明、協調不力。就情報體制的橫向架構而言,美國缺乏具體的戰略安全情報的主體,各情報部門彼此競爭、相互抵牾,存在“明爭暗斗、自行其是”以及“基于情報來源不同而產生的自相矛盾”等問題。目前,美國的情報體制總體上屬于分散模式,中央情報局是其主要戰略情報機構,基本職能是為決策者提供國家戰略安全情報。在中央情報局周圍,分散著十多個部門情報機構和軍事情報機構。這些機構也從事一些戰略情報活動,參與《國家情報評估》的出爐,但主要是為本部門的工作服務。基于組織架構、工作程序、部門文化等方面的差異,這些機構與中央情報局的關系,是合作中帶有競爭性質。美國分散模式的情報體制容易產生資源浪費和協調不暢的問題,各個情報機構間的職責出現交叉情況。例如,“9·11”事件集中暴露美國情報體制機構分散、職責不明、各自為政、統籌協調困難等弊病。時至今日,“棱鏡門事件”、“通俄門風波”、“通以門風波”,以及“伊斯蘭國”崛起等都影射美國情報體制的職責不明、協調不力所造成的戰略安全威脅預警失靈,從而嚴重影響了美國戰略安全體制機制的成效。為解決此問題,2004年12月,美國根據《情報改革和防恐法案》設立了管轄16個情報機構的國家情報總監和國家情報總監辦公室。2009年和2014年,美國國家情報總監辦公室先后公布了2009年《美國國家情報戰略》報告和2014年《美國國家情報戰略》報告,以加強對戰略安全情報工作的領導,然而其情報體制在戰略安全情報上的爭斗現象并沒有完全解決。
    再次,戰略安全情報傳遞機制不暢。就情報體制的縱向傳遞而言,戰略安全情報傳遞主要是在戰略情報體制與戰略決策體制間搭建一座橋梁,即情報部門負責人將重要的戰略情報呈送給總統及其核心幕僚,方便后者做出決策。作為世界霸權國家,美國的戰略安全利益遍及全球,及時、準確、有效的戰略安全情報成為美國護持其全球霸權地位的重要資源。然而,美國戰略安全情報存在傳遞不暢的問題,使得戰略安全情報不能在正確的時間到達正確的人手中。究其原因,主要在于美國情報部門官僚主義氣息濃厚,相關機構在情報的共享、傳遞等方面存在合作不足、對接不暢等問題。同時情報機構無法達成統一意見,戰略決策制定出現問題,這些都將直接或間接導致情報傳遞的遲滯甚至阻塞,嚴重影響和損害了美國戰略安全目標的實現。
    最后,戰略情報體制與執行體制的脫節。戰略執行離不開戰略情報的支持,戰略安全情報如果不受決策者與執行者的信任,也不可能發揮作用。因此,建立戰略安全情報機構與戰略執行機制之間的良性互動,對國家戰略安全預警預防機制的順利運行至關重要。然而,美國戰略安全情報體制與執行體制間存在一道鴻溝。二者雖處于同一戰略鏈條中,但由于彼此的隔閡而互不了解,以至供需雙方發生不可調和的矛盾。例如,美國國家安全政策倡議絕大多數是由國家安全委員會、國務院、國防部的一些中層官員提出,甚至是由他們決定,總統、國務卿只是行使了最后的決定權而已。而遠離決策層和執行層的情報分析人員,如隸屬國家情報總監的美國國家情報委員會的成員,包括美國國家情報委員會主席和12個情報分析主管卻不知道這一事實,他們的情報分析報告很少考慮到中層決策人員的需要,而美國的中層決策人員自然也不會看重這些并非量身定制的情報產品。戰略安全情報體制與執行體制的脫節,將嚴重損害美國戰略安全威脅預警機制的順暢運行。因此,打破戰略安全情報體制與執行體制之間的藩籬,實現二者之間的高度契合與精準銜接將是今后美國戰略安全情報體制機制需要解決的問題。
    美國戰略安全預警預防機制存在的上述問題在短期內將對美國的情報安全工作造成一定的掣肘,長期將影響美國戰略安全目標的實現。特朗普政府積極加大戰略安全預警預防機制的改革力度,以期進一步發揮美國情報界的作用,從而及時發現和化解戰略安全風險,并推進戰略安全目標的達成,最終實現“讓美國再次偉大”。特朗普政府戰略安全威脅預警預防機制改革的方向主要集中在體制機制的創新、技術能力的提升、決策與預警權力的集中等方面。
    首先,改革情報體制,加強戰略安全情報預警預防機制。從冷戰期間的“水門事件”、“伊朗門事件”,再到“9·11”事件、“棱鏡門事件”、“通俄門事件”和“通以門事件”,美國情報系統一直被失誤和丑聞纏身。然而,戰略安全情報“攸關國家存亡”,在維護和保障國家戰略安全中發揮著關鍵作用。因此,針對美國情報體制職責不明、戰略安全情報傳遞不暢等弊病,美國政府將破除其情報體制的故有弊病,高度重視情報共享與整合的作用。特朗普政府提出“美國政府將與美國國會合作,應對繼續阻礙情報與信息及時共享、規劃和運營以及必要網絡工具開發的種種挑戰”,“要加強情報部門與執行部門在全球范圍內的聯絡合作關系,共同防范來自對手的威脅”。2018年3月中旬,美國國家情報總監辦公室提出開展歷時100天的“轉型倡議”計劃,從而對其組織架構、工作程序、管理體系等進行調整和更新。該計劃主要是為了在一些關鍵問題上驅動美國情報部門轉型,優化其戰略投入,提升其行動的有效性。目前,美國國家情報總監辦公室的變革方向主要集中在如下四個方面,即在美國情報界之間實現情報整合;合理化驅動資源和財政分配;在美國情報機構、私立機構和國外情報機構之間推動建立安全伙伴關系;聚焦美國情報機構的未來進行戰略制定。通過上述的體制機制革新、組織架構的重整與對接,戰略情報的共享與整合,美國強化和升級其戰略安全情報預警機制,從而達到保障美國情報體制職責明確、分工合理、戰略安全情報傳遞暢通的目標。
    其次,注重技術更新,提升戰略安全情報偵測能力。2017年《美國國家安全戰略》報告指出,“美國識別和應對地緣戰略和地區變化及其政治、經濟和軍事影響的能力,要求美國情報部門收集、分析、識別和處理信息。在這個信息占主導地位的時代,美國情報部門必須不斷地追求戰略情報,以預測地緣戰略的變化以及追求短期的情報,以便美國能夠應對對手的行動和挑釁。”美國高度重視運用高新技術手段獲得戰略情報,如以諜報為主的人力情報,以電子竊聽為主的信號情報和以航天航空等高技術手段為主的圖像情報。隨著高新技術的進步,美國積極利用互聯網獲取情報,提供對計算機網絡攻擊的戰略預警。特朗普政府注重技術更新,積極改進網絡工具,增強專業技能,提出要“投資相應的能力建設,以支持和改進網絡攻擊的識別能力,從而進行快速響應”,“在沖突范圍內努力改善美國的信息技術,積極保護美國政府資產及美國的關鍵信息基礎設施,保障數據與信息的完整性”。面對沖破國境、跨越邊界的多元化戰略安全威脅,特朗普政府通過更新技術,提升戰略情報偵測能力,使得戰略預警反應更加快捷和靈活,從而更好地服務于美國的國家戰略安全需要。

    再次,改善陸海空、太空和網絡空間系統。特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》報告深刻指出“要保留全方位軍事力量”,“在空中、海上、陸地、太空和網絡空間沒有確定支配地位的情況下贏得勝利”。2018年《美國國防戰略》報告進一步明確提出,“要保持美軍在全維空間——空中、海上、陸地、外層空間、網絡空間——阻止和擊敗任何威脅美國利益的對手的能力”,國防部致力于“優先投資發展確保陸海空及太空作戰力量在遭受攻擊情況下能夠在所有作戰域部署、生存、作戰、機動和恢復”,同時“也將投資于網絡防御、可恢復能力以及進一步深化網絡空間能力與大規模軍事行動的融合”。通過部署上述不同層級的戰略安全防御體系,加大真實空間和虛擬空間的戰略投入,特朗普政府要實現陸海空、太空和網絡空間系統的力量全覆蓋,加大了美國在全球范圍不同邊界領域和不同層次體系的戰略安全風險預警預防力度。
    最后,重視親信決策圈,提升預警預防效力。特朗普掌控欲望強烈,極其看重下屬忠誠度,必然要求情報界“在政治上接受其領導,在行動上遵從其意志,在結論上貼近其需求和判斷”。為此,特朗普個人偏重于親信決策圈,通過采用小集團思維模式,從而彰顯特朗普個人的總統權威。其親信決策圈主要由“反建制派”人物構成,其中包括白宮總戰略設計師兼總統顧問史蒂芬·班農((Steve Bannon)、總統高級顧問史蒂芬·米勒(Steven Miller)及總統顧問凱利安妮·康威(Kellyanne Conway)等人。自上任以來,特朗普對情報機構深懷疑慮和不滿,同時受到大選過程中“通俄門”事件的影響,特朗普本人與情報機構之間的關系顯得尤為緊張。為了提升總統個人對情報界的權威和影響,特朗普任命弗林(Michael Flynn)為總統國家安全顧問,蓬佩奧(Mike Pompeo)為中央情報局局長,丹·科茨(Dan Coats)為國家情報總監,著力將情報部門政治化和小圈子化。同時,特朗普與國會爭執不斷,頻頻更換人馬,已有約20名白宮中高級官員、兩名內閣部長和兩名行政機構負責人離職。其中包括總統國家安全事務助理弗林、白宮辦公廳主任普里伯斯、白宮新聞秘書斯派塞、白宮首席戰略師班農、白宮國家經濟委員會主任科恩、聯邦調查局長科米、國務卿蒂勒森等。蓬佩奧也從中央情報局局長更換為國務卿,哈斯佩爾則成為新任中央情報局局長。通過重視親信決策圈,特朗普加強了總統決策與預警權力,實現總統個人對情報界的有力掌控,以期進一步提升美國戰略安全預警效力。
    由此可見,特朗普政府十分重視對美國戰略安全預警預防機制的改革。從制度層面來看,通過打破既有的體制機制痼疾,從而使得預警預防機制適應復雜多變的戰略安全環境需要。從技術能力層面來看,特朗普政府注重技術更新,積極強化陸海空、太空、網絡空間等全方位的力量部署,進一步優化戰略情報偵測能力。從領導人偏好層面來看,特朗普總統精于小集團思維,重視親信決策圈,強烈的掌控欲望促使特朗普本人頻繁跟換人馬,并與國會多有齟齬,從而加強了特朗普個人的決策與預警權力。這些反映出今后美國政府戰略安全預警預防機制的變革方向。
    四、結語
    美國戰略安全預警預防機制存在很大的不確定性。特朗普政府戰略安全預警預防機制改革的一個主要趨勢是有關國家戰略安全決策與預警權力會進一步向白宮集中。因為特朗普對傳統的官僚體系表現出極大的不信任,更傾向于相信和依賴身邊的親屬或白宮親信討論和形成戰略安全預警政策,而內閣等政府機構的決策參與度和影響力日漸式微,正式的戰略安全預警機制可能會有所萎縮。這種“任人唯親”的做法,不斷引發外界對特朗普團隊所做決策專業性的質疑。特朗普政府戰略決策的過度集中可能導致戰略安全預警評估與協調不足的困境。這使美國戰略安全威脅預警機制的不確定性因素日漸增加。作為共和黨“反建制派”的代表人物,特朗普缺乏必要的政治經驗和戰略謀劃,更多是以“危機驅動”或“問題導向”的方式對現實戰略安全問題做出反應。在同盟關系、美俄關系、中美關系、伊朗核協議、朝鮮核危機等戰略安全議題上,特朗普與主要內閣成員的意見大相徑庭。前國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)甚至直言,“沒有人會對美國的價值觀產生懷疑,總統只能夠代表他自己。”特朗普本人在“推特”上發表的政見變化無常,也常常與實際政策操作前后矛盾、缺乏邏輯。值得注意的是,特朗普政府關鍵職位更換頻繁,且多數重要內閣職位仍然處于虛位以待的狀態。出現這種現象的原因在于特朗普在團隊組建上過分強調忠誠度,在戰略決策等重要職位上嚴重排斥與其政見不合或曾經抨擊過他的人選。頻繁的人員流動可能會成為特朗普政府及其所追求的戰略目標的阻礙,一個缺乏穩定性的新政府顯然無法形成推進戰略安全預警機制改革的合力。
    未來美國戰略安全威脅預警預防機制仍有很大的調整空間,但其能否成功推進將會受到多種不確定性因素的影響,特朗普戰略安全思維的僵化、情報體制的缺陷和漏洞以及其用人特性等將加劇美國戰略安全威脅預警機制的不確定性,這在一定程度上對特朗普政府的戰略預警預防實踐構成了牽制。

美國戰略安全 特朗普政府 大戰略 威脅評估 預警預防機制 責任編輯:admin
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