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【2019.01】論紀檢監察權的二元屬性及其黨規國法共治
2019-06-12 09:06:36 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:劉怡達 【 】 瀏覽:112次 評論:0
    一、為何是“紀檢監察權”
    國家監察體制改革試點工作開展迄今已逾兩載,在此期間,相關理論探討儼然成為一個新的學術熱點和理論研究“富礦”,大批理論研究者以各種方式直接或間接地參與到此項重大改革中,從政治學、法學等多學科的視角展開討論。隨著討論的不斷深入,圍繞國家監察體制改革的不少爭議日漸達成共識:修改《憲法》為改革提供根本法依據,《憲法》修改應先于國家監察立法,監察全面覆蓋限于人員而不得及于機構等。本文認為,在諸多討論中,有關監察權屬性的討論應是最為根本和基礎的,因為其他相關討論或是該根本問題的具體展開,或是需以該基礎問題的討論作為展開之前提。
    對監察權屬性這一重大理論命題,現有的討論可歸納如下:其一,純粹規范主義的解釋進路,即根據《監察法》等的規定,認為監察權是一項包含監督、調查和處置權能的新型權力,其有別于行政權、審判權和檢察權。其二,以監察權生成過程為視角的解釋進路,認為監察權是對原行政監察權、職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權的整合,表現為一種復合性權力。此種討論雖不再拘泥于純粹的規范主義進路,但因對規范外因素的關注不夠,仍不免落入規范主義的“窠臼”中。其三,強調法律規范外的因素對監察權屬性的影響,尤其是紀檢監察合署辦公的體制,使“監察權中融入了中國共產黨的紀律檢查權”。因此,監察權是執政黨權力和國家機關權力的混合產物。相比而言,此種討論可稱之為一種超越規范主義的進路。
    誠然,法律規范之于監察權屬性的影響甚巨,《憲法》和《監察法》確立了監察委員會作為國家機構的憲法地位,將監察權形塑為一項憲定權力,并為監察權的行使提供了規則指引。但“政治體制的特點不僅是由法律制度決定的,同樣也是由法外制度決定的”,甚至“法外制度對政治體制產生的影響更大”。如此一來,僅從規范主義的視角來觀察監察權,看似有助于將監察權納入國家權力體系,繼而運用國家法律來“馴化”監察權,但卻難以觸及國家監察體制中的實質問題,無法客觀地揭示監察權的真實面貌。于此層面而言,《憲法》修改和國家監察立法雖已將監察機關和監察權納入國家法律體系,但因監察機關與紀檢機關實行合署辦公的體制,故監察機關并不完全在國家機構體系當中,監察權也絕非單一形態的國家權力。有鑒于此,本文試圖用“紀檢監察權”概念替代“監察權”概念,以此彰顯真實的權力關系和客觀的權力配置模式,即紀檢監察權應當具有二元屬性,表現為執政黨紀律檢查權和國家監察權的有機結合體。
    二、合署辦公的體制與國家監察體制改革的理論困惑
    誠如上述,規范外因素在相當程度上影響著國家機關的性質及其權力屬性。因此,如果漠視乃至不顧諸多的規范外因素,便難免對國家監察體制改革和《監察法》中的相關制度設計產生困惑。換言之,唯有跳出純粹規范主義的“思維慣性”,關注法律規范之外的因素對權力屬性的影響,方可使改革中的困惑獲得解答。鑒于此,本文欲擇取國家監察體制改革中的三個理論困惑,將其置于紀檢監察合署辦公的體制之下予以詮釋。
    (一)留置為何能取代“兩規”措施
    賦予監察委員會采取留置措施的權力是國家監察體制改革的重要舉措,黨的十九大報告也明確提出:“制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代‘兩規’措施。”誠然,《監察法》對留置情形、留置期限、批準程序等有著較為具體的規定,故相較于既無法律依據亦無程序控制的“兩規”措施而言,以留置取代“兩規”措施的進步意義是不言自明的。不過,留置果真能取代“兩規”措施嗎?或言之留置究竟是如何取代“兩規”措施的?該問題若深究之則會發現其中存在不少理論上的困惑。例如,被留置取代的不止是“兩規”措施,還有此前行政監察部門的“兩指”措施,以及檢察機關在此前職務犯罪偵查過程中的拘留、逮捕等刑事強制措施。除此之外,更為重大的困惑在于,留置是監察委員會依據《監察法》對公職人員采取的一項調查措施,而“兩規”措施則是紀檢機關依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》等黨內法規對黨員采取的一項調查措施,二者分別屬于國家權力和執政黨權力的范疇。雖然我國大部分公職人員都具有中共黨員的政治面貌,但是“兩規”措施適用的是黨員違紀案件,而留置適用的則是公職人員“嚴重職務違法和職務犯罪案件”,因此,便會產生“留置與‘兩規’不具有直接替代關系”的理論困惑。
    本文以為,該理論困惑可從合署辦公的體制中尋得解釋方案,因為合署辦公體制帶來的效應便是合署后的紀檢監察機關“履行紀檢、監察兩項職責,實行一套工作機構、兩個機關名稱,既執紀、又執法”。于此層面而言,《監察法》賦予監察委員會采取留置措施的權力,其實即是賦予紀檢監察機關采取留置措施的權力,紀檢機關由此間接獲得了該權力,紀檢機關此前的“兩規”措施相應地在此過程中被取代。因此,與其說用留置取代“兩規”措施,毋寧說是對執政黨權力體系中的“兩規”措施加以改良,再將其納入至國家權力體系中。不過,在上述理論困惑得以解釋之后,隨之會出現其他有待進一步解釋的難題。因為用留置取代“兩規”措施,實質上是以一項國家權力取代一項執政黨權力,即賦予執政黨的機關(紀檢機關)以一項國家權力(留置權),由此致使執政黨的此項權力在“不經意間”進入到國家權力體系中。如此一來,是否意味著黨的紀檢機關可以行使該權力,比如以單純紀檢機關的身份查處黨員違紀案件時,能否對涉嫌違紀的黨員進行留置?
    (二)監察委員會為何不向人大報告工作
    如何監督和制約監察權的行使,是改革和立法中的一個重大問題。例如,中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》即明確要求強化對監察委員會自身的監督制約,理論研究中也有頗多關于監察權監督制約機制的構想。在人民代表大會制度的根本政治制度之下,監察委員會是由人民代表大會產生的,因而不少論者提出應加強權力機關對監察委員會的監督,其中的監督方式便包括對人大及其常委會負責并報告工作。不過,《監察法》并未就監察委員會向人大報告工作進行規定,而只規定其應向人大常委會作專項工作報告。此般制度設計與“一府兩院”受權力機關監督的方式有較大差異,即監察委員會不必向人民代表大會作年度工作報告。對此有論者認為,在兼職代表制下,很多人大代表由公職人員兼任,而公職人員屬于監察委員會的監察對象。因此,具有公職人員身份的人大代表,“可能利用對監察委員會工作報告的投票權,來牽制監察委員會對其公職行為的監督。”還有論者認為,監察委員會的“調查過程涉及大量黨和國家秘密,保密要求高”,因此“不宜在人大會議上公開報告”。
    本文以為,上述觀點皆為監察委員會不向人大報告工作提供了合理的解釋方案,除此之外,合署辦公體制對此般制度設計的影響同樣極大。因為是否采取報告工作的方式,以及采取何種報告工作的方式,應根據不同國家機關的職權性質和具體情況來確定。在合署辦公的體制下,紀檢監察機關并非單純的國家機關,其亦屬于執政黨的機關。如此一來,全國人大雖“貴為”最高國家權力機關,但仍只是“國家權力機關體系以及國家機構中的最高層級”,是故無以支配和監督黨的紀檢機關和紀律檢查權。此般影響并非監察委員會所特有,全國人大及其常委會監督中央軍委的方式亦是如此。因為“黨指揮槍”是中國共產黨在長期革命過程中形成的一項重要原則,1975年憲法和1978年憲法甚至規定中共中央主席統率全國武裝力量。因此在制定現行《憲法》時,便有意見認為“已經形成中國共產黨對軍隊的絕對領導地位,在憲法中就沒有必要再作出其他規定”。但憲法修改委員會未采納該意見,而是在《憲法》中規定了國家中央軍委,確立了軍隊在國家體制中的地位。這意味著作為黨的機構的中央軍委同時取得了國家機構的身份,所以“中央軍委是黨中央的機關,同時又是國家機關”。正是緣于此,中央軍委不向全國人大及其常委會報告工作,除考慮到軍事工作涉及國防機密外,更因為在中共中央軍委和國家中央軍委合署辦公的體制下,《憲法》雖將中央軍委納入國家機構體系,但其絕非單純意義上的國家機關。
    (三)監察委員會為何是政治機關
    關于監察委員會機關屬性的討論,乃是理論探討的一個熱點話題,改革者認為“監察委員會實質上是政治機關”。緣何將監察委員會定性為政治機關,其實可從很多方面予以闡釋:比如監察委員會“從事的是政治活動,執行的是政治任務,政治屬性是第一屬性”。誠然,這些闡釋可在相當程度上證實監察委員會的政治機關屬性,但政治活動和政治任務其實并非監察委員會所特有,甚至可以說所有國家機關都應當“旗幟鮮明講政治”。于此層面而言,上述闡釋在某種意義上來說并未觸及到問題的“癥結”,因而才會有論者認為,“政治機關”不能體現出監察委員會質的特點。
    本文以為,將監察委員會定性為政治機關,很大程度上是由合署辦公的體制決定的。因為“一個機關的屬性是由其職能構成的”,在合署辦公的體制之下,監察委員會不再是單純的國家機關,其行使的也不只是單一的國家監察職能,還包括執政黨的紀律檢查職能。中央紀委書記趙樂際在十九屆中央紀委二次全會上指明“紀檢監察機關是政治機關”,亦表明這是由其“所處的特殊位置和承擔的重要職責”所決定的。鄧小平在論及軍隊政治工作時也曾表明:“政治工作是黨的工作,政治機關是黨的工作機關。”正是在此種意義上,《中國紀檢監察報》在談及監察委員會的機關屬性時認為:“紀委監察委合署辦公,監察委員會不設黨組,本質上就是黨的工作機構。”此外,還有論者認為合署辦公的體制和監察委員會政治機關的屬性,很大程度上影響了對監察委員會的命名。因為“我們是人民民主專政,各種政權機關都要加上‘人民’二字”。不少論者以此為據,認為監察委員會應更名為“人民監察委員會”,以與“人民政府”、“人民法院”、“人民檢察院”等保持一致。但這其實忽略了監察委員會不僅是國家(人民)的監察委員會,同時也是黨的監察委員會。
    三、紀檢監察合署辦公的體制與二元屬性的形成
    由上可知,紀檢監察權的二元屬性使得紀檢監察機關具有執政黨機關和國家機關的雙重身份,有論者將此形象地描述為:“國家監察委員會‘姓黨’也‘姓民’。”在合署辦公的體制下,紀檢機關與監察機關“合二為一”為紀檢監察機關,紀律檢查權與國家監察權同樣“合二為一”為紀檢監察權,由此而來的紀檢監察權具備了紀律檢查權和國家監察權的二元屬性。如此一來,雖然監察委員會被納入國家機構體系,監察權隨之成為一項國家權力,但合署辦公的體制還為其“增添”了執政黨紀律檢查權的屬性。
    (一)合署辦公體制對權力屬性的形塑
    在中華人民共和國成立之初,中共中央決定成立中央和各級黨的紀委。與此同時,根據《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規定,政務院下設立人民監察委員會,此為國家行政監察體制之端。不過在相當長一段時期內,黨的紀檢體制和國家行政監察體制是并行的。雖然在1952年初,時任中央紀委書記的朱德曾就紀檢工作中的問題向毛澤東報告,提出黨的紀委與政府監察委員會合署辦公,隨后中共中央印發的《關于加強紀律檢查工作的指示》亦明確規定:“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公,分工合作,互相輔助,加強聯系,做好工作。”但由于黨的紀檢體制和行政監察體制隨即被廢止,因而合署辦公體制在實踐中并未充分實行。待到“文革”結束之后,黨的紀檢體制和國家行政監察體制才得以相繼恢復,但黨的紀檢機關與政府行政監察部門并未合署辦公。直至1993年初,中共中央和國務院決定中央紀委和國家監察部開始合署辦公,隨即又批轉了中央紀委、監察部《關于中央紀委、監察部合署辦公和機構設置有關問題的請示》。至此,紀檢監察權的二元屬性得以形成,亦即合署后的紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能,對黨委全面負責。
    不過在合署辦公之初,紀檢監察權的二元屬性其實是一種“蹩腳”的二元屬性。因為在合署辦公的體制安排背后,雖有避免職能交叉重復、精簡機構人員等原因的考慮,但更為關鍵的因素或許是借由合署辦公的形式,使執政黨權力與國家權力得以融合。因此,監察權的作用范圍決定了黨的紀律檢查權拓展至國家權力體系的可能空間。于此層面而言,在國家監察體制改革過程中,監察委員會與紀委合署辦公的體制,雖然看似是對此前行政監察部門與紀委合署辦公體制的沿襲,但由于監察委員會的監察對象可及于所有行使公權力的公職人員,監察事項亦擴展至職務違法行為和職務犯罪行為。在此過程中,監察權的范圍和內容發生重大改變,紀檢監察權的二元屬性亦因之得以發展,由此使得執政黨紀律檢查權延伸至國家權力體系的空間更為廣闊。
    (二)紀檢監察權二元屬性的一體實現
    合署辦公的體制形塑出了紀檢監察權的二元屬性,此二元屬性也在合署辦公的體制中得到一體實現,即紀檢機關和監察委員會共同設置內設機構,內設機構同步行使紀律檢查和國家監察兩項職權。具體來說有三:其一,在內設機構設置方面“融為一體”。因為“一套人馬、兩塊牌子”是合署辦公的應有之義,紀檢機關與監察委員會的內設機構也是共同設置的。其二,在人員配備上“融為一體”。紀檢監察干部既屬于《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》中“紀檢監察干部隊伍”的一員,亦具有《監察法》中“監察人員”的身份。其三,在職權行使上“融為一體”。在合署辦公的體制下,紀檢機關和監察委員會共同設置的內設機構主要有監督部門和審查調查部門,其中監督部門被賦予了執紀監督、監察監督雙重職責,審查調查部門也被賦予了執紀審查、監察調查兩種權限,由此使得紀律檢查和國家監察兩項工作能夠同時啟動,同步進行。
    二元屬性緣何得以統一且能夠一體實現,一是由于執政黨權力與國家權力之間具有統一性,這使得黨內監督與國家監督具有內在一致性;二是由于紀律檢查權和國家監察權皆是一種監督性權力,因而在運行方式上具有一定的共通性。但是,不同屬性下的紀檢監察權在權力結構中的定位及運作特點上是有差異的,紀律檢查權與國家監察權分別屬于不同的權力體系,前者實質上為執政黨權力,因而根據執政黨內部的規則運作,后者因屬國家權力則應遵循國家法律運行。于此層面而言,二元屬性雖統一于同一權力內核中,但彼此的分離同樣明顯。如此一來,紀檢機關和監察委員會雖然共同設置內設機構,同步履行紀律檢查和國家監察兩項職權,但“紀委的監督執紀問責與監委的監督調查處置兩項職責在適用對象、適用情形、適用方式上又有所區別”。
    (三)紀律檢查權屬性對國家監察權屬性的吸納
    紀檢監察權二元屬性在合署辦公的體制中,其實是按照“吸納模式”來一體實現的,即基于執政黨領導國家機關的現實邏輯,將國家監察權屬性吸納進紀律檢查權屬性之中。這種吸納關系在實踐中有著較多體現,例如,國家機關通常會設立黨組,如全國人大常委會黨組、國務院黨組等。而同屬國家機構的監察委員會則不設立黨組,這其實可以理解為監察委員會已被吸納至紀檢機關,而紀檢機關本身即為黨的機關,因此自然不必要再設立黨組。再如,以黨內法規為監察權的運行設定規則。通常而言,黨內法規的調整對象為黨內事務,亦即《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條規定的黨組織的工作、活動和黨員行為,因此“黨內法規不能直接為國家機構設定職權”。事實上,實踐中不少調整監察權行使的規則,其實是以黨內法規和其他黨內規范性文件的形式出現的,比如由中共中央紀委和國家監察委員會聯合印發的《公職人員政務處分暫行規定》,其實便已符合黨內法規的要件。
     為何是紀律檢查權屬性吸納國家監察權屬性,而非國家監察權屬性吸納紀律檢查權屬性?這是緣于中國共產黨在權力監督體系和反腐敗體制中的特有地位。中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為主導的,并以政黨為行動中心來展開的。例如,黨的十五大即提出要建立和完善“黨委統一領導,黨政齊抓共管,紀委組織協調,部門各負其責,依靠群眾支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制。在此種制度安排下,中國共產黨始終是中國腐敗治理和權力監督的領導者,黨的紀檢機關則具體扮演治理腐敗和監督權力的“主角”,諸如行政監察部門、監察委員會、檢察機關、審計機關等其實是圍繞著這一“主角”開展工作的。這種制度安排既符合“黨建國家”的歷史和現實邏輯,亦能契合“黨領導一切”的政治宣言。
    四、紀檢監察權的黨規與國法共治機制
    修改《憲法》和制定《監察法》只是將紀檢監察權中的國家監察權屬性納入國家權力體系中。因此,若僅從純粹規范主義的解釋進路出發,認為借由國家法律便可有效控制監察權,其實是未能窺見紀檢監察權之“全貌”而產生的誤解。鑒于此,在合署辦公的體制下探究如何有效控制紀檢監察權,切不可割裂紀律檢查權與國家監察權二元并存的關系。相反,應當深刻認識黨內法規與國家法律在控制紀檢監察權時分別具有的功能,并基于此來構建一套黨內法規與國家法律的共治機制。
    (一)修憲與立法:紀檢監察權的國法治理
    國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革,為使此項重大改革做到于法有據,相關法律的“立改廢”工作可以說是與改革進程同步推進的。同時,借由法律控制權力乃是權力受約最為主要的方式,通過憲法和法律來構造并限制國家權力,已成為現代法治國家的通行做法。因此,十三屆全國人大一次會議于2018年3月11日表決通過了《憲法修正案》,在《憲法》第三章“國家機構”中增設“監察委員會”一節,并就監察委員會的性質、人員組成、任期任屆、工作機制和領導體制等事項作出規定,由此確立了監察委員會作為國家機構的憲法地位。此后,十三屆全國人大一次會議根據《憲法》制定了《監察法》,對監察委員會和監察權的相關事項作出了更為具體的規定。隨著《憲法》的修改和《監察法》的制定,以及全國范圍內各級監察委員會相繼組建,標志著中國特色的國家監察體制已經形成,監察權行使的各方面也基本上有了國家法律的規范和調整。
    (二)國法治理的局限與黨規治理的引入
    通過修憲和立法將監察委員會納入國家機構體系,無疑有助于紀檢監察權的國法治理。但在合署辦公的體制下,紀檢監察權已非單一形態的國家權力,特別是在紀律檢查權吸納國家監察權的現實中,紀律檢查權屬性其實對紀檢監察權的影響更大。于此層面而言,紀檢監察權的國法治理雖已初步完成,且會隨著《政務處分法》和《監察官法》等一系列法律的制定而不斷完善,但僅有國家法律的權力治理機制在實踐中顯然難以奏效,因而有必要將黨內法規引入紀檢監察權的治理機制,由此實現紀檢監察權的黨內法規與國家法律共治。實際上,實務工作對此亦是有所意識的,比如浙江省紀檢監察機關在工作實踐中認識到在“合署辦公體制下,僅考慮監委如何運行是不夠的”,并為此設置了相應的“紀委監委內部職責銜接機制”。
    國家法律之于紀檢監察權的治理而言,最大的局限在于紀檢監察權具有紀律檢查權屬性。雖然我國《憲法》規定各政黨都必須以憲法為根本的活動準則,《中國共產黨章程》也規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動,但這只是表明黨的所有活動不得違反《憲法》和法律的規定,絕非意味著政黨的組織和行為皆須由《憲法》和法律來進行規范和調整。相反,政黨主要是依據黨內法規等內部規章制度,而非國家法律法規來實現自身建設和內部治理。此外,即便是部分國家法律中含有“中國共產黨”等表述,但其通常是對歷史的陳述,或者是對“堅持中國共產黨的領導”這一原則的概括表達,而未曾直接規定黨的組織和行為。于此層面而言,作為執政黨權力的紀律檢查權,雖然在合署辦公的體制下與國家監察權實現了構造上的統一,但其本質上依舊屬于黨的機關和黨的權力,因此自然不宜在《監察法》等國家法律中對紀律檢查權的行使作出規定。
    (三)黨規與國法共治機制的初步構建
    鑒于單一的國家法律治理機制難以奏效,那如何構建黨內法規與國家法律的共治機制呢?本文以為,法律的調整對象乃是社會關系,合署辦公體制中主要有以下三對關系有待國家法律和黨內法規進行調整:一是監察法律關系,即監察委員會與其他國家機關之間的關系,監察委員會與監察對象之間的關系,以及上下級監察委員會之間的關系;二是紀檢法律關系,即紀檢機關與黨的其他機關之間的關系,紀檢機關與黨員之間的關系,以及上下級紀檢機關之間的關系;三是監察委員會與紀檢機關之間的關系,這其實是黨的領導在紀檢監察工作中的具體表現。這三對關系需借由黨內法規和國家法律進行調整。因此,探討如何構建紀檢監察權的黨內法規與國家法律共治機制,也應當圍繞這三對關系展開,亦即監察法律關系應由國家法律進行調整,紀檢法律關系應由黨內法規進行調整,而監察委員會與紀檢機關的關系則由黨的領導法規進行調整。
    第一,有關監察委員會組織和職權的事項,應通過國家法律予以規范和調整,而不宜由黨內法規進行規定。監察委員會屬于國家機關,監察權屬于國家權力,即便紀檢監察機關實行合署辦公的體制,但其作為國家機關和國家權力的特質并未改變。因此,涉及國家機關的法定職權職責等問題時,“黨內法規的規定只能點到為止,不宜作出具體規定。”不過在實踐中,不少與監察委員會職權行使相關的事項,乃是由黨內法規及其他黨內規范性文件予以規定的,比如《公職人員政務處分暫行規定》和《國家監察委員會管轄規定(試行)》等。此類規則在形式上呈現出黨內法規的特征,甚至可以說也符合黨內法規的要件,但其在實質上卻承載著國家法律的規范功能。此般做法既不符合《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規調整范圍的規定,也與監察委員會作為國家機關的屬性不相符合。
    第二,有關紀檢機關組織和職權的事項,不宜在國家法律中作出規定,而應通過黨內法規進行規范和調整。通常而言,憲法和法律應當為政黨的組織和活動預留相應的空間,而不應對此作出事無巨細的規定。因此,除法律保留和必須由法律調整的事項外,法律不宜規定屬于黨內事務的事項。依此邏輯,紀檢機關的組織和職權屬于黨內事務,因而不應在國家法律中進行規定,《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第3條甚至規定紀檢機關依照黨章和本條例行使案件檢查權,不受國家機關、社會組織和個人的干涉。
    第三,制定黨領導監察工作的黨內法規,加強和改善黨對監察委員會的領導。黨的領導法規制度是黨內法規制度體系的重要組成部分,是為了加強和改進黨對各方面工作的領導,為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保證。《中國共產黨章程》規定黨是領導一切的,現行《憲法》也規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,因此加強和改善黨對監察委員會和監察工作的領導,自然也是“黨領導一切”的應有之義。《監察法》第2條也將“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”作為監察工作的一項重要原則和指導思想。但應注意的是,黨對監察工作的領導主要是思想領導、政治領導和組織領導,而不代表黨的機關可以包辦、代替監察委員會履行職責。有鑒于此,應當就黨領導監察工作這一問題,適時研究和制定專門的黨內法規,既使得黨領導監察工作的活動有黨內法規的指引,又能夠保障監察委員會依照法律的規定獨立行使職權。
    第四,有關紀檢工作的黨內法規,應與有關國家監察工作的國家法律實現雙向銜接。紀律檢查權屬性和國家監察權屬性統一于合署辦公的體制中,分別規范此二權力屬性的黨內法規和國家法律也應實現互相間的銜接。首先,黨內法規應與國家法律保持一致,國家立法也應將紀檢工作中行之有效的規則上升為法律。例如,《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》提出要制定的《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》,應在紀檢工作和監察工作的共通問題上與《監察法》保持一致。同樣地,《監察法》中的大量規定也參照了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》等黨內法規。其次,由于黨內法規不得與《憲法》和法律相抵觸,因而規范紀律檢查權的黨內法規也不能違反規范國家監察權的國家法律。再次,黨內法規中有關紀律檢查權的規定,若不違反國家法律亦可適用于國家監察權。比如實踐中便提出“探索把‘四種形態’基本原理應用到監察工作中去”。而《監察法》第5條規定的“懲戒與教育相結合,寬嚴相濟”,其實就是“四種形態”在監察工作中的具體體現。最后,國家法律中有關國家監察權的規定,若不違反黨內法規的規定,亦可間接適用于紀律檢查權,比如《監察法》中關于監察程序的規定,便可作為紀律檢查權行使的程序指引。
    余論:黨和國家機構改革中的黨規與國法
    若以時間先后順序為線索進行觀察,可以發現中央決定開展國家監察體制改革其實遠早于決定深化黨和國家機構改革。不過在《深化黨和國家機構改革方案》中,組建國家監察委員會仍然被作為第一項改革任務予以提出,這無疑表明國家監察體制改革乃是黨和國家機構改革的重要組成部分,同時亦可在黨和國家機構改革的背景下,為探索黨政職能分工和加強黨的領導提供借鑒。中華人民共和國成立之后,中國共產黨開始執掌國家政權,自此黨政關系對中國政治形態內的權力結構具有決定性影響,但由于涉及黨在國家生活中領導地位的政治問題,如何處理好黨政關系始終是長期困擾改革者的一個重大問題。此次中央決定深化黨和國家機構改革,同樣是為了“從制度安排上發揮黨的領導這個最大的體制優勢”。為此,《深化黨和國家機構改革方案》明確提出推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公,確保黨的領導全覆蓋,確保黨的領導更加堅強有力。誠然,通過黨政機關的合并設立與合署辦公,固然有利于強化黨對國家機關的直接領導,但也致使本已復雜的黨政關系變得更難以處理。因為恰如本文對紀檢監察合署辦公體制所討論的,黨政合并合署改革將使得黨的機關與國家機關“合二為一”,其行使的權力也由此具有執政黨權力和國家權力的二元屬性。故此,無論是在機構改革的進行時,亦或是待到改革完成之后,黨規與國法的共治都應是一個必須重視的命題。
紀檢監察權 合署辦公 二元屬性 黨規國法共治 責任編輯:admin
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