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【2018.06】論黨規與國法銜接協調:法理邏輯、目標與價值
2019-03-11 16:44:56 來源:《社會主義研究》2018年第6期 作者:曾鈺誠 【 】 瀏覽:217次 評論:0
    十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“促進黨規與國法銜接協調”1的重大命題,為理解、分析、處理黨規與國法的關系問題奠定了堅實的基礎。黨規制度對法治中國建設實踐的重要性與影響力是毋庸置疑的。脫離黨規制度,我們將難以理解中國各項法治實踐與重大改革的政策推進,也難以深入貫徹落實法治體系、法治國家、法治道路的建設布局。全面推進依法治國,關鍵在治黨,即黨要管黨、從嚴治黨、依規治黨。事實上,黨規制度已經全方位、多領域的深入和影響到執政治國全局。缺少黨規制度的調整,國家治理效能將陷入遲滯,國家機器運轉將失靈停擺。黨的十八屆四中全會開創性的將“形成完善的黨規體系”納入建設中國特色社會主義法治體系的重要內容,這使得黨規與國法共同構成執政治國的“二元治理”規范依據,共同作用于中國特色社會主義法治國家和法治道路建設的偉大實踐。
一、黨規與國法銜接協調的法理邏輯
(一)作為政治基礎的黨規與國法銜接協調
    政治基礎是民主政治國家形成的根基與邏輯起點,是民主政治體制建構必須遵循、必須依賴、必須體現的政治原則、政治理念、政治思想。政治基礎穩不穩、實不實,決定著民主政治制度的發展方向、發展道路與發展空間。習近平總書記指出:“在中國,發展社會主義民主政治,保證人民當家作主,保證國家政治生活既充滿活力,又安定有序,關鍵要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。”1堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一的基本原則,構成了中國特色社會主義民主政治體制建設的政治基礎,是中國特色社會主義法治的本質所在。其中,堅持黨的領導,是實現人民當家作主與依法治國的政治保證;堅持人民當家作主,為黨的領導與依法治國奠定群眾基礎;堅持依法治國,為黨的領導與人民當家作主提供法治保障。2三個基本要素相輔相成、相得益彰、相互促進、相互保障,統一于中國特色社會主義民主政治的偉大實踐。
要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一,必須處理好黨的領導與依法治國的關系。習近平總書記將黨與法治的關系問題看成是法治建設的核心問題。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,包括全面依法治國戰略的貫徹落實也必須堅持黨的領導。習近平總書記明確指出:“全面推進依法治國這件大事能不能辦好,最關鍵的是方向是否正確、政治保證是否堅強有力,具體講就是要堅持黨的領導。”3同時,黨的領導也必須依靠依法治國,將依法治國作為黨領導帶領人民治國理政的基本方式。
    實現黨規與國法銜接協調,就是將體現黨領導意志的黨規與體現人民意志的國法進行有機統一的過程,就是將黨的領導之法與依法治國之法進行有機統一的過程。依法治國的核心是依憲治國,依法執政的核心是依憲執政。我國憲法以根本法的形式確立了中國共產黨的領導地位,反映了黨的領導是歷史與人民選擇的結果,由此黨的執政具有正當性。不堅持依法治國,不強調憲法至上地位,就等于否定了黨的領導的正當性基礎;與此同時,黨的領導意志要轉化成國家意志、人民意志才能確保黨在國家各項事業上發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。因此,通常是先將黨的指導思想寫入黨規,再通過法定程序將黨規轉化為代表人民意志的國法,從而在國家層面予以全局貫徹。雖然黨的意志與人民意志本質上是一致的,都是為了實現人民利益福祉這一價值目標,4但黨的意志要在國家層面上發揮統領作用,仍須經過法定轉化程序。要實現黨的領導與依法治國的有機統一,就需要加強黨規向國法的轉化。黨規向國法的轉化有利于黨規與國法保持一致,客觀上促進了黨規與國法的銜接協調。
(二)作為執政遵循的黨規與國法銜接協調
    黨的十六屆四中全會提出,依法執政是新形勢下中國共產黨執政的基本方式,將執政治國納入到法治運行軌道。5黨的十九大報告進一步提出,堅持依法治國、依法執政、依法行政統籌推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設。依法執政被當作中國共產黨執政治國的重要抓手予以貫徹推進。依法執政,既要求黨根據憲法法律治國理政,又要求黨依據黨規黨法從嚴治黨。即依法執政之“法”同時包含國法與黨規兩大制度內容。兩套制度內容分工不同、各有側重、功能互補。黨規專注規范黨組織工作活動與黨員行為,調整黨務關系和黨內秩序;國法規范政權組織、公民、法人、其他組織的活動與行為,調整社會關系和社會秩序。國法劃出底線,對包括黨組織、黨員在內的所有主體提出基本要求;黨規設定高標準,專門針對黨組織和黨員提出嚴要求,是在國法基礎上所進行的二次調整。6要堅持依法執政,就是要使黨規與國法能夠同向發力、互相配合、互為保障、并行不悖,這就要求黨規與國法之間形成互聯互通、銜接協調的關系。
    黨規與國法同為中國共產黨執政治國的制度遵循,兩者之間如若出現或者存在不適應、不銜接、不協調、不一致的情形,將影響依法執政的實效。事實上,黨規與國法本應該是邊界清晰、界限分明的,兩個制度內容均有其各自調整的疆域和范疇。但由于黨規體系建設仍然處于逐步完善階段,且黨規制度建設時間跨度較大,因此黨規體系內部仍然存在一些脫離于社會發展和實踐需要、滯后于國法建設的制度內容,這就容易導致黨規與國法相抵觸、相沖突的局面。為了促使依法執政的基本方式能夠得到牢固貫徹,2012年中共中央辦公廳印發《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》,開啟了中國共產黨歷史上第一次黨內法規集中清理行動,重點開展對滯后于時代發展、不適應實踐需要以及與上位黨規、黨章或者憲法法律相沖突的黨規進行廢改活動;12014年11月中共中央印發《關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》,趁熱打鐵再一次對黨內法規開展集中清理行動;22018年6月中央紀委印發《關于廢止涉黨和國家機構改革黨內法規和文件的決定》,專門開展對涉及國家機構改革的黨內法規的清理工作。3這些針對性的黨規清理工作能夠最大限度保證依法執政的要求,達到黨規與國法銜接協調的良性狀態。
(三)作為法理內涵的黨規與國法銜接協調
    無論是在中國還是在西方世界,不同時期的學者、政治家對“法理”一詞的理解與界定存在諸多版本,難以統一。究其原因,還在于“法理”的內涵會隨著時代的轉型變革以及經濟社會的發展而不斷豐富完善,伴隨著內涵的變化,“法理”的概念也隨之調整。例如張文顯教授在整理、總結不同歷史時期和中外學者關于“法理”內涵、語義、概念的理解基礎上認為,“法理”的基本語義涵蓋法之道理、法之原理、法之條理、法之公理、法之原則、法之美德、法之價值等七大核心內容,并且呈現不斷擴充的趨勢。4例如在傳統中國,不同時期“法理”的基本含義存在較大區別。具體可以歸納為國家法律、天理、規律、法條背后蘊含的道理、價值、原理、學說、正當性依據等內容。在西方社會,“法理”一直被寓意為一件美好事物或愿望。
“法理”是法的內在機理、價值和規律,是法的本質所在。“法理”的內核是“良法善治”,一切法理所呈現出的規律、價值、精神等內涵均是圍繞“良法善治”這一中心展開,都是“良法善治”在法治中國實踐中的引申。5“良法善治”構成法治體系、法制體系、法學體系的邏輯基礎。
    實現黨規與國法銜接協調體現了“良法善治”的法理要義。首先,實現兩者的銜接協調為形成完善的黨規體系提供了制度樣板。國法體系是一個相對完善的制度體系,2011年吳邦國委員長鄭重宣布,我國中國特色社會主義法制體系已經建立。從1949年建國伊始,國法體系經過這么多年的長足發展,已然形成一個相對成熟、完備、科學、健全、自洽的制度體系。黨規的出現時間雖早于國法,早在1921年,在標志中國共產黨成立的中共一大上,就同時頒布了我黨歷史上第一部黨規《中國共產黨綱領》,但一直沒有形成體系化的建制,黨規之間沒有邏輯關聯,各自為戰、交叉重疊。直到2012年黨的十八大,黨中央在正式文件中明確提出黨規的體系化要求。6與國法體系相比較,黨規體系建設略顯稚嫩與不完善。因此,實現黨規與國法銜接協調,有助于黨規通過借鑒國法的制度成果與建設經驗,實現自身的完善速成。其次,實現兩者銜接協調能夠避免在規范制定與實施過程中出現黨規與國法沖突打架、對立矛盾、邊界模糊等情況,增強黨規的實效性與可操作性。再次,實現兩者銜接協調能夠及時消除中國共產黨以規代法、以黨代政、“另搞一套”等認知誤區,將黨規建設納入法治軌道,有利于黨規獲得較高的可接受性與認可度。
(四)作為法治規律的黨規與國法銜接協調
    黨的十八屆四中全會首次將“依法治國”作為黨的重要會議的討論主題,這是對黨的十八大提出的“四個全面”戰略布局的深度落實與具體回應。這是從國家頂層設計與戰略層面對全面推進依法治國所進行的謀篇布局和統籌規劃,凸顯了法治在治國理政中的方法論意義和保障性作用。十八屆四中全會將黨規體系與國法體系并列,共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分,明確了黨規對推進依法治國,建設法治中國所具有的重大意義。這不僅鮮明表達了中國共產黨從嚴治黨管黨的魄力與堅定決心,同時也預示著黨的建設、管理、治理方式和思維正逐步邁入制度化、規范化、法治化的軌道。深入貫徹落實黨的十八大提出的全面從嚴治黨與全面依法治國的戰略方針,必須堅持依規治黨與依法治國相統籌,堅持黨規建設與國法建設相協調。黨規與國法都是不可替代、不可偏廢、不可或缺的新時代黨和國家治理的制度根據,兩者在其各自規范領域內都擁有獨特的價值和意義。黨規與國法的“雙軌驅動”治理結構的形成,既立足于中國特色和現實世情、國情和黨情,又體現實踐需要,揭示出深刻的法治規律。1
    既然黨規與國法同等重要、各有優勢、各有側重,兩者既是黨執政治國的重要方式和手段,也是法治實踐的核心內容與成果。那么加強黨規與國法的互聯互通、銜接協調就成為法治體系、法治國家、法治道路建設的重中之重。實現黨規與國法銜接協調是建設中國特色社會主義法治國家的內在規律性要求。我國社會主義民主政治建設最鮮明的特色在于,牢固堅持一黨執政、一黨領導、一黨專政的“政黨中心主義”2。歷史和人民選擇了中國共產黨執政與專政,憲法確立并賦予黨的領導以最高法律效力,即黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,貫穿治國理政的全過程和各方面。依法治國、從嚴治黨必須堅持黨的領導,而黨的領導也須要依賴依法治國、從嚴治黨,兩者是有機統一的。3因此在具體法治建設與實踐過程中,體現黨的主張(領導意志)的黨規與體現國家意志的國法并行發力、相互配合、共同作用,形成了良性互動格局。黨規與國法的關系問題沒有現成的答案,要靠制度實踐者不斷摸索,在此基礎上建設法治國家,世界上也沒有什么慣例經驗可供借鑒。因為世界上除了中國,沒有任何國家的政黨內部規范能夠對國家政治經濟格局產生如此深刻,甚至是決定性的影響。4黨規與國法銜接協調體現中國特色、合乎中國國情、符合實踐需要,是中國共產黨在歷史實踐中不斷積累實踐經驗、總結深刻教訓,并在此基礎上提煉法治規律,進而指導制度實踐的生動寫照。
二、實現黨規與國法銜接協調的目標
    黨的十八大以來,國家的法治建設步入快車道,作為管黨治吏重要依據的黨規制度也有了長足發展,無論是立規的數量、質量還是黨規的體系化進程,都較之以往有了跨越式進步。習近平總書記指出:“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”5這是從戰略高度認識、看待黨規制度建設和實踐,對其重要性地位的突顯是前所未有的。在實踐層面的突破也帶動了涉及黨規理論研究的熱潮。其中最重要的問題之一是如何精準把握黨規與國法之間的關系,這是法治中國建設中的一個基礎性理論和實踐問題。對這一問題,習近平總書記深謀遠慮,著眼全面推進依法治國戰略大局指出,“全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”1黨的十八屆四中全會已然定好基調,明確兩者是銜接和協調的互動關系。所謂“銜接”是指黨規與國法兩套制度體系無縫連接,不能脫節斷檔、交叉重復、錯位越位;所謂“協調”是指黨規與國法可以對某一事項進行側重性規定,但黨規不能與國法的內容相抵觸,制度間避免沖突。2從宏觀上把握,實現黨規與國法銜接協調存在以下目的:
    第一,提升中國特色社會主義法治體系建設的科學化水平。黨的十八屆四中全會提出,建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家是全面推進依法治國的總目標。中國特色社會主義法治體系為全面推進依法治國和從嚴治黨提供了制度依據,是全面推進依法治國在制度層面的重大實踐。中國特色社會主義法治體系涵蓋法律規范體系、法規實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系。而制度層面的頂層設計,除了法律規范體系之外,還有黨規體系,二者各有側重、各有優勢、功能互補。黨規所體現的是黨的意志和主張,調整的是黨內關系與黨內秩序,規范的是黨組織的活動、工作以及黨員的行為;國法側重于體現國家意志,調整的是社會關系與社會秩序,規范的是公民、法人、其他社會組織的行為。國法重在解決國家(社會)治理問題,而黨規側重于解決管黨治黨問題,兩者互補互助、互幫互持、功能各異、互不替代。評價一個國家的法治體系建設是否科學,首先要關注體系內部各制度構成是否能做到和諧、融洽、協調、銜接,同向發力,推動法治國家、法治道路建設不斷向前邁進。黨規與國法作為中國特色社會主義法治體系的兩大重要制度構成,二者的關系能否得到科學定位,二者運作能否做到互聯互動,都極大關系到中國特色社會主義法治體系建設的全局。這要求我們要把注重“黨規與國法協調銜接”的基本要求落實到位,形成兩者相輔相成、相得益彰、相互促進、相互保障的中國特色社會主義法治實踐的良性互動格局。
    第二,推進國家治理體系現代化。黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系與治理能力現代化。3國家治理體系是中國共產黨領導下管理國家、治理國家的體制機制、法律法規體系,是社會各領域制度規范的集中體現;國家治理能力是指黨在治國理政過程中,運用制度規范管理、處理各方面事務的能力和水平。前者強調制度體系建構,后者關注制度規范實施。國家治理體系涵蓋三大類制度體系內容,一是黨內法規制度體系;二是國家法律規范體系;三是黨的政策制度體系。各制度體系在國家治理中均發揮著不同制度功能,調整不同關系,處理不同問題。但是,要想實現國家治理體系現代化,僅有治理制度是遠遠不夠的,關鍵在于如何處理不同制度間的關系,形成制度合力。這就要求我們必須將國家法律規范體系作為其他制度體系建設的對標,使包括黨規體系在內的各項制度體系始終處于國家法律規范體系的輻射范圍之中。只有實現黨規體系法制化、法治化,整個國家治理體系方能實現現代化。法治是現代國家和政黨孜孜追求的治國理想,加強黨規與國法銜接協調,實際上就是以國法為對標和指引,在尊重國法的基礎上,將法治思維和法治理念貫徹到黨規建設中去,甚至直接借鑒國法的制度性成果,從而促進黨規的法治化建設,最終助力于國家治理體系現代化總目標的實現。
    第三,推動黨內治理法治化。借助制度與規范來現實黨政權力的法治化,是現代政治文明的應有之義和基本要求,也是二戰以來世界各國政治改革與發展的普遍趨勢。在全面推進“四個全面”戰略布局以及社會轉型的大背景下,實現黨內治理法治化不僅是時代所需,也是群眾所盼。要全面推進依法治國,首先要加強政黨治理,即黨要管黨,從嚴治黨。加強黨內治理法治化表面上是加強黨的自身建設,最終目的還是要永葆黨的純潔性與先進性,進而實現長期執政。全面從嚴治黨的根本方式是依靠制度管黨治黨。習總書記指出:“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”4黨內治理法治化進程在黨規制度建設層面的生動呈現,就是實現黨規與國法銜接協調,即黨規的內容不能與國法相背而行,不能突破國法的底線;同時,黨規的制定也應主動體現法治精神、法治規律與法治思維,促進黨規建設朝著法治化方向運轉。黨規建設的法治化能夠有效推動黨內治理法治化的實現。
    第四,增強依規治黨實效化。依規治黨,顧名思義就是依據黨規實現政黨的治理。政黨的治理方式不止一種。歷史地看,政黨自身建設與內部治理,存在著依靠領袖的個人魅力進行治理的“權威型”模式,但普遍的,先進的政黨治理還是奉行規則進行治理的“法理型”模式。1由于黨規是對國法的細化,是具體化的國法,黨規是在國法一次調整社會關系之后,再對黨內關系進行二次調整。因此,黨規與國法的內容盡管側重點不同,但都對黨組織活動以及黨員行為起到規范作用。但在制度實踐過程中,出現黨規與國法規定不一致,制度內容沖突打架的情形,致使在黨規適用過程中,黨組織與黨員在國法與黨規之間踟躕不前、徘徊猶豫,這極大地阻礙了依規治黨的取得實效。例如,依據2015年12月修訂的《地方委員會工作條例》第5條的規定,黨的地方委員會在本地區主要負責政治、思想與組織領導,對本地區重大問題作出決策;2同年5月,全國人民代表大會常務委員會頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,其中第8條第(三)款規定,縣級以上的地方各級人民代表大會對本區域各項事務有決定權。3黨內法規將地方重大事項的決策、決定權授予了“黨的地方委員會”,國家法律將該項權力授予了“縣級以上地方各級人大”。一個是政黨機關,一個是政權機關,都對地方重大事務享有決定權,這就存在一個國法與黨規界限模糊,規定不一致的問題。4依規治黨要想取得實效,必須在制度規矩上下功夫,提高立規的質量與水平,關鍵在于確保黨規與國法之間的銜接協調,避免出現黨規與國法之間不匹配、不和諧、不一致的現象。
    第五,實現黨規建設規范化。黨規的命名存在某種程度上的隨意,這影響了黨規的規范化建設。例如1984年12月中共中央、國務院針對黨政機關、干部從事商業性經營活動,利用職權為相關企業謀取不正當性優勢和利益的問題,出臺了《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》;隨后,1986年2月中共中央、國務院針對同一事項和問題又出臺了《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》。這些都是規定的黨政機關、黨政干部從事經營性活動的問題,前一部黨規采用的是“決定”命名,而后一部黨規采用的卻是“規定”命名;而同樣是規范黨政干部牽涉、經營經濟事務問題的黨規《關于黨政機關干部不兼任經濟實體職務的補充通知》(1985年7月)卻使用的是“通知”命名。5采用不同名稱對同一事項或者類似問題命名,導致各黨規之間的效力等級與相互關系難以確定。6另外,根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第5條的規定,黨規的內容應當用規范的條款形式表述。7但實際情況是,現在的黨規制度內容中存在為數眾多的
以段落式為表述形式的制度規范,這容易與黨的政策主張相混淆,弱化了黨規的制度功能。黨規作為與國法并行的制度規范,也應當在形式上、體例格式上與國法保持一致,從而區別于通過規范性文件所體現的黨的多變性、靈活性的政策主張。1因此,實現黨規與國法銜接協調,有助于黨規在制定過程中,以國法為對標、為對準,參照國法的規范標準以及嚴格依照黨內“立法法”《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定,調整規范黨規的命名與表述形式。將國法規范中清晰、完善、嚴謹、規范的邏輯結構吸納、借鑒、運用到黨規規范建構中去。具體就是將“適用假定、行為模式、法規后果”三部分作為黨規規范設置的邏輯基礎。
三、推進黨規與國法銜接協調的價值
    改革開放后,黨規建設取得重大進展和舉世矚目的成就,但也存在重視制度形式建設,忽視制度實質建設的問題。制度形式建設指的是,為了實現政黨治理的制度化,黨規建設追求立規數量與調整領域、范圍的全覆蓋,做到管黨治黨有規可依、有法可守、有紀可循。美國政治哲學家羅爾斯(John Rawls)在其名著《正義論》中述稱:“只要無偏私、公允的且前后統一適用制度規范,無論制度實質內容怎樣,都體現形式正義,都屬于形式法治范疇。”2黨規形式建設并不尋求在制度規范中體現某種價值、精神、原理等實質性內容,不關心制度規范是如何制定出來的,不涉及基本權利和價值。3據不完全統計,在改革開放40年的時間里,先后6次修改黨章,全黨制定了2萬多件黨規和規范性文件,包括中央層面的制度規范約800件,覆蓋黨的領導、執政活動、黨的自身建設等各方面。4黨的十八大后,黨規建設在理念、價值取向、功能、目標等方面都發生了重大變化,較之以往更加注重黨規的實質內容建設,不僅要立規,而且要立“好”規。習近平總書記指出,法規制度有好壞之別,善惡之分,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好無法使好人充分做好事,甚至走向反面。”5所以黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規制度體系”作為全面推進依法治國總目標的重要內容予以提出,可見黨中央對黨規建設的理念認識發生顯著轉變。而實現黨規與國法銜接協調,就是通過國法所呈現的法治、權利、權力(制約)、秩序等價值理念和導向來塑造黨規的制度邏輯,使黨規建設朝著“良法善治”的目標不斷邁進。
    第一,推進黨規與國法銜接協調,有利于弘揚倡導法治。黨規與國法銜接協調能夠保證黨規的制定與國法的規定相一致,避免發生規范間的沖突抵觸。同時,黨規與國法無縫對接使黨規更加充分的彰顯法治精神。這是因為,黨規與國法銜接協調要求黨規不可以突破國法的規定,必須牢牢把控國法這條紅線和底線,做到不觸線、不逾界、不越位。黨規與國法保持一致,絕非具體內容上的交叉重復,否則只能導致立法資源的浪費;而是立規更多體現法治原理與法治精神,并將致力于實現“良法善治”的法理思維貫穿黨規建設的始終。推進黨規與國法銜接協調,就是將法治理念融入黨規建設,進而嵌入黨內治理,使法治成為管黨治黨的基本方式,有利于在黨內形成尊法守紀的法治觀念,客觀上促進了法治的弘揚。
    第二,推進黨規與國法銜接協調,有利于滋養保障權利。我國國法的歷史發展歷程經歷了由貫徹“犯罪與刑罰”為中心的法律觀到以“權利—義務”為內容的法律觀,從以義務為本位的法制觀到以權利為核心的法治觀的嬗變路徑。“權利本位”是現代法律制度發展的應然價值取向,也是我國現代法律制度建構的基礎。倡導權利、珍視權利、保障權利成為我國法律制度的價值追求。特別是作為國法制度體系核心的憲法,更是一部權利法的典范。推進黨規與國法銜接協調,就是要求從理論與制度上保證黨規的內容不與國法相左。黨規對黨員所設定的義務與限制必須以國法為底線,以黨員憲法權利為底線。推進黨規與國法銜接協調,便于將國法中蘊含的“權利本位”理念灌輸到黨規建設中去,有利于在黨內培育、滋養權利的土壤,從而助力于黨員權利的保障。
    第三,推進黨規與國法銜接協調,有利于規范制約權力。新時期,人民群眾的利益訴求已經轉化為對國家權力的制約以及對民主權利的追求。人民群眾呼喚更多權利,而國家權力的不受控制往往克減、限縮了公民基本權利。辦好中國事情,實現人民群眾的利益和福祉,關鍵在黨,關鍵在制約權力。國法的制度設置以及固有調整對象決定了其難以勝任管黨治黨的重任。因此,只有在立足國情和黨情的基礎上,重新設計一套專門的制度規范進行黨內治理,也就是黨規。實際上,人民群眾對黨規是存有疑慮的,他們認為在國法體系之外另行建立一套相對獨立、平行的黨規體系,有“以黨代法”之嫌。如何打消人民群眾疑慮和誤解,進而樹立起正確的認識;同時,如何保證立規不與從嚴治黨管黨、限權控權的主旨精神相背離,確保黨內治理的高壓態勢,關鍵在于實現黨規與國法銜接協調。這是因為,法治的核心內容就是權力制約與權利保障,黨規與國法銜接協調,能夠保證黨規建設不偏離法治軌道,從而使黨規建設一直圍繞著權力制約這一中心展開。通過國法以及其所內涵的法治理念不僅塑造了黨規的建構基礎,同時也有利于制約管控權力。
    第四,推進黨規與國法銜接協調,有利于鞏固維護秩序。秩序也是一種價值,是任何制度建構都須要關注、調整和維護的價值。美國著名法學家博登海默認為,秩序意指“在自然和社會進程中都存在的某種程度的一致性、規則性、連續性和確定性”1。從動態來看,秩序意味著事物發展變化過程中所呈現的可預測性、連續性;從靜態角度觀察,秩序是指人或事物處于一定位置,有規則、有條理、不紊亂。2黨規和國法分別維護和調整不同的秩序,黨規維護和調整的是黨內秩序;國法維護和調整的是社會秩序,或者說是黨外秩序。二者各自調整的界限范圍以及制度功能是分明和清晰的,理論上不存在交叉調整、重疊調整的情況發生的。但實踐中,黨規觸及國法調整領域的現象仍然存在,例如黨委和政府聯合制發黨規,既調整黨內秩序,也規范黨外秩序。因此,推進黨規與國法銜接協調,有助于進一步明晰黨規與國法的邊界,避免黨規越界調整,規范國法專屬(一貫)的領域和秩序,以免產生破壞法律秩序、社會秩序穩定的負面效應。
黨規 國法 銜接 協調 法理 責任編輯:admin
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