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【2018.05】地方政府政策創新的合法性問題——基于對四個試點縣區連片扶貧開發政策創新的調查
2018-12-13 16:04:09 來源:社會主義研究 作者:田豐韶 【 】 瀏覽:744次 評論:0
    在長期關于扶貧開發的調研過程中,常常聽到“試點”一詞,而且“試點”結果往往表達為“成功”的。在不少座談會及訪談過程中,筆者常常聆聽地方領導干部對本地試點政策探索與創新的解讀,哪怕是一個失敗的創新也能領悟到訪談對象的合法化敘述。“不管白貓還是黑貓,只要抓住老鼠都是好貓”式的績效合法化論述、“雖然效果不好,但好歹也沒有出事”的風險最小化論述以及“為了公平,我們不能兼顧效率”這種公平角度的敘述,總讓人覺得在實踐層面,他們取得了不少經驗。在中國,不少國家層面的政策文本是粗線條的原則性規定,從而能夠確保地方政府政策執行具有一定的自主性和彈性空間。“實事求是”和“一切從實際出發”賦予了地方政府在政策執行自主性和彈性空間層面的意識形態合法性與合理性。地方政府的政策創新與探索是國家普遍性政策的重要來源。因此,在政策試點中,基層政府開展政策創新、政策實施與績效評價是中國政策創新所依賴的“基層經驗”的重要載體,影響著全國性政策推廣的基本框架。在此情境下,地方政府進行政策創新的方式,以及在沒有國家權威支撐下的“盲人摸象” 般的政策創新行為獲得合法性的途徑值得探究。
一、合法性:地方政府政策創新的一個分析框架
    合法性是政治學、法學、社會學等學科領域的重要概念。關于合法性最經典的分析當屬馬克斯·韋伯。在他看來,合法性有三種來源:傳統基礎、超凡魅力與法理基礎。從本質上來講,合法性就是一種正當性。在中國,合法性有著其獨特性。趙鼎新認為,改革開放以來在“國家自主性”格局下政策合法性來源已經從意識形態合法性轉向了績效合法性。在宏觀話語影響下,地方政府則在不斷模仿中日益注重政策創新的績效,“政績主義”則是其典型體現。在完善國家治理體系與治理能力現代化背景下,借助政策制定與執行的協商民主程序也可能是地方政府政策創新的合法性來源。政策創新往往是多主體博弈而成,牽涉到多主體的利害關系。地方政府在謀求公共利益最大化的同時,也在實現自身利益和特殊群體的利益。在地方政府實現利益的過程中,“不出事”是基本底線,是地方政府政策創新最基本的利益訴求。改革開放以來,地方政府在社會管理中總體上遵循“不出事”的邏輯。“不出事”意味著一種政治領域、社會領域等風險規避。也就是說作為行動主體的地方政府所謂的“不出事”,就是采取一定措施來規避各種風險,從而實現合法化。地方政府作為政策創新的行動主體,其論證合法性有著自己的策略性。按照帕森斯社會行動理論,地方政府政策創新的目標和手段導向應該贏得中央、下級及社會各界的普遍性認可、支持,另外在目標與手段選擇上也受到地方政府價值觀的影響。因此,在探討地方政府政策創新的合法性問題上一方面要考慮其合法性的維度,同時要考慮其合法性的來源。在合法性維度方面采取帕森斯的社會行動理論,來分析思考地方政府在哪些層面進行合法性論證的,其內容包括:
    1. 協同治理背景下參與政策創新的多元主體
    改革開放40年來,在政企分開為代表的經濟體制轉軌與政社分離為典型表現的社會建設推動下,市場力量和社會力量都有了很大發展,成為治國理政的有機構成。從黨的十六屆四中全會提出“推進社會管理體制創新”到黨的十八大提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,多元主體協同治理已經成為地方政策創新的重要選項。國家智庫的定位提升、民眾權利意識覺醒與市場體系的日益完善,專家、民眾、企業、社會組織等多種社會力量參與已經成為政策創新的合法性重要來源。
    2. 治國理政理念與國家戰略目標引導下的目標選擇與手段選擇
    地方政府在政策創新中要體現國家意志,是否和國家戰略目標、意識形態與治國理政理念保持一致,會影響地方政府創新的權威性和正當性。從中央角度來講,政策創新取得民眾認同不僅要合乎法律程序,更要反映出大多數人的利益訴求以及對弱勢群體利益的關懷,所要解決的是大多數人所關注的議題,這是公共利益的集中體現。國家戰略性舉措如西部大開發、精準扶貧戰略和鄉村振興戰略等的提出都反映出社會主義中國“正確處理公平和效率之間的關系”的考量。地方政府政策創新同樣需要“正確處理公平與效率的關系”,踐行治國理政理念,落實戰略性部署,推動經濟社會發展。
    3. 目標與手段選擇背后的價值與規范
    目標與手段選擇其背后包含著地方政府選擇時所遵循的社會標準,一般情況下基于兩個要素:狀態背景與價值取向。政策目標選擇較多的考慮宏觀目標、微觀目標兩個層面,宏觀層面要出亮點,微觀層面要可操作、可量化觀測和有據可查。政策手段選擇價值取向發揮著目標動員、手段判斷、規范行為、統一意志等若干合法性功能。
    在合法性來源層面,則承繼韋伯關于合法性來源的三個傳統來探求地方政府政策創新合法性來源,即如何借助地方經驗與知識、如何借助具有超凡魅力的人物和法理基礎實現其績效最大化、手段選擇合理化和風險最小化,以解決其政策創新的合法性問題,從而形成形式合法性、科學合理性和民主正當性三個要素的復合式合法化分析框架。
二、有關政策創新的合法性研究
(一)政策創新的相關研究
    改革開放以來,“摸著石頭過河”是中國不少政策創新的實證法則。在以往政策效果反思、新政策設計、選點試點、基層經驗、政策推廣與調試過程中,都演繹著中國所獨有的“自上而下”和“自下而上”的雙重政策創新邏輯。因此,不斷推動地方政策創新并將成功經驗推廣至更高行政層級甚至全國是改革開放以來我國政策制定過程的顯著特征。“反復實驗”是中國創新政策框架設計工作十分重要的一個環節,是一個政策走向成熟的關鍵步驟。中央政府在出臺全國性正式政策之前頒布試驗性條例、開展政策試點、設立試驗區等傳統,也已成為一條寶貴的“中國經驗”。
    自20世紀60年代以來,政策創新研究已成為美國公共政策研究領域中的重要議題,學者們圍繞著政策模仿、政策學習、政策擴散等概念做了大量探索,以至于造成了國內學者在相關概念使用方面的混淆。自此以后,國內外不少學者加入研究行列,研究分析教育、醫療、福利保障、經濟發展、人口、減貧等眾多領域。目前,學界對于政策創新實踐研究主要關注地方政策創新的制度空間、激勵機制、動力來源、制約因素及績效評價。在政策創新實踐主體層面,較多的關注“地方政府”行為,對地方政府政策創新過程及效果呈現研究不足,沒有意識到地方政府創新的重大價值,對政策創新的合法性缺乏足夠的思考。從政策類型來講,更多的關注到了政策推廣與普及方面的創新,沒有關注到政策早期形成階段的創新問題,較多的探討了政策創新的資源、權力與結構性因素,對于“他們為什么這么做”問題的回答,往往從資源限制、結構限制、權力限制、利益博弈等無奈性原因進行解答,這種解答可能是外在性也可能是內在性的,但是地方政府政策創新時考慮的核心議題沒有得到有效回答:地方政府在追求什么?擔心什么?資源限制怎么了?權力與結構制約又會導致什么?參與及博弈真的影響著什么?
    對于創新的因素與動力機制,基本上形成了兩種解釋模型:內部決定模型與擴散模型。在內部決定模型觀點中,組織變革、官員考核與升遷成為地方政府創新的重要動力,政府內在特征與特定追求是政策創新動力機制的重要影響因素。而在外部擴算模型中,政府所處的時代背景如互聯網技術發展、社會轉型、價值理念變革也是引導政策創新的有效力量。總之,政策創新的動力可能來自于各個層面,更可能受到多重因素的制約。制度安排、政策資源路徑依賴、利益集團等作為制約性因素最終影響著政策創新目標的實現。政策創新有成功與失敗之說,政策創新失敗是政策失敗的一種類型,是學者們普遍關注的話題。政策創新失敗往往表現為無效、目標扭曲與執行偏差。之所以失敗,可能存在路徑選擇錯誤、結構不兼容、利益博弈不均衡等諸多因素,其中合法性是很重要的一個方面
(二)政策創新的合法性研究
    通過知網“合法性”、“政策”兩大關鍵詞檢索,文獻不到10篇。關于“地方政府”與“合法性”相關的文獻也不到20篇,將“地方政府”、“政策創新”、“合法性”三個關鍵詞檢索文獻,數量更少。在地方政策創新的合法性研究中,學者多從央地關系角度來理解地方政府政策創新合法性問題。一方面強調,增強黨和政府執政合法性需要鼓勵地方政府政策創新,因此其合法性來源主要是中央授權和本地區社會民眾認同,其中最為重要的是前者,因為地方政府創新是協助中央完成的合法性。合法性是地方政府政策改革創新三大邏輯之一,一般來自于意識形態,即從人們的認知、信仰、價值觀等理念方面獲得支持;二是制度,即政治權力獲得與運作所遵循的制度規則;三是績效,即政治權力必須取得的實際成就。但有的學者在對成都宅基地聯建房政策創新研究等議題研究中,僅僅將合法性理解為合乎法律,也就是第二種來源。政治與制度依賴 、學者觀點、價值觀念、民眾參與及支持、利益集團支持既是政策創新的動力,在一定程度上更是增強了地方政府政策創新的合法性。從另外一個角度,合法性是影響地方政府政策實施效果的因素之一,也是地方政府公信力來源。中國地方政府政策創新合法性往往遭遇不少危機,主要原因在于寄托于績效合法性層面上的其他合法性資源不足。建立在績效至上的合法性是極其不穩定的,而權責不清、參與渠道、成本高、政府與民間資源合力不足等影響了政府的合法性程度。因此,地方政府政策創新在注重形式合法性的同時,也應實現科學理性合法性和民主正當合法性。從構筑利益共同體、法理基礎等方面增強地方政府合法性。
    總體來看,在政策創新研究中,合法性是個爭議性很大的概念,不同學者有著不同的理解。有的把合法性與合理性、正當性區分開來,有的則把合法性理解為一種正當性。而在地方政府政策創新研究學術譜系中,往往將地方政府視為上級政府合法性的執行者,而忽視了地方政府的行動者角色及其自主性、獨立性特征。在分析框架上,往往關注形式合法性,而無法充分解釋和評價地方政府做出重大行政決策的科學性和民主正當性。
三、四個試點縣(區)連片開發扶貧政策試點情況
)連片開發政策試點概述
    連片開發扶貧模式與其他試點不同,它是一個以產業發展為核心,涵蓋產業發展、基礎設施、公共服務為一體的綜合性政策模式,旨在通過1-2年的區域綜合發展所帶來的綜合效益實現貧困地區的長期發展。連片開發扶貧模式的瞄準對象是介于整村推進的“社區”和區域發展的扶貧開發重點縣之間的小區域發展,是一個可以統籌其他扶貧模式于一體的扶貧新模式。該模式最早來自于貴州晴隆科技扶貧經驗與廣西東巴鳳地區連片開發經驗,是典型的“自下而上”的經驗模式。為了驗證該經驗是否具有可復制性,2007-2011年,國務院扶貧辦連續下發《關于做好××××年“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作的通知》,鼓勵各地計劃用三年時間進行探索創新。隨后Q區、J縣、Y縣和 F縣等首批試點縣響應國家扶貧辦號召進行積極探索,2011年國家扶貧辦組織力量對四個縣進行驗收,參與該項目的全國重點貧困縣的扶貧工作都有了較快發展,試點區域各項建設都取得了可喜的成效,從而探索出了一條整村推進、連片開發扶貧的新路子。連片開發模式不僅受到政府的高度評價,而且也被冠之以中國扶貧開發工作實踐中的重要創造的美譽。隨后連片開發模式被國家扶貧辦確定為中國六大扶貧模式之一。
(二)四個縣(區)連片開發扶貧政策試點基本情況
    四個案例縣區,均屬于武陵山區,Q區屬于重慶,實施鄉鎮涉及到兩個鄉鎮,簡稱為SH片區。J縣屬于湖北,僅僅是一個G鄉鎮。Y縣是貴州一個縣,實施項目范圍也是一個 S鄉。而F縣則位于湖南湘西,是涉及很多鄉鎮的L山地區。四個縣區都是在同一年開展的試點工作,同一年接受驗收。盡管試點工作成效顯著,但四個縣區對政策有著不同的理解,在實踐層面有了很大創新,背后也有著很大差異。
    1.連片開發扶貧模式的目標差異
    區域發展、脫貧致富是各個地方的總目標,但在連片開發具體目標方面表述有著很大的差異,目標確定也不太相同。國家扶貧辦通知要求是實現貧困地區經濟發展和貧困農戶穩定增收,而Y縣旨在解決溫飽問題的同時兼顧新農村建設,Q區的目標最高,在基本解決片區內貧困問題的同時還要成為扶貧開發示范片區。盡管表述不同,但都以形成支柱產業、促進區域發展為己任,同時帶動貧困戶或農戶的收入增加。因此,連片開發扶貧模式最為顯著的目標是形成支柱產業,促進貧困區域發展,從而形成帶動效應和輻射效果,提高貧困人群自我發展能力,實現農戶穩定增收,改善貧困人群生計狀況。四個縣區都將區域發展放在首要位置,但發展到何種地步并沒有明顯的陳述,“改善”、“改觀”、“明顯提高”及“收入增加”是出現頻率最高的詞語,但都沒有出現“脫貧”字眼。盡管,脫貧致富是連片開發的終極目標,但在民族地區決策者眼中,由于資金、時間的限制,短期內脫貧是難以實現的。
    2. 對“連片”的理解與政策實施手段的差異
    由于在國家扶貧辦下發的文件中,對“連片開發”一詞并沒有給予界定,這就使得試點縣區對連片開發的理解差異很大。在Q區SH片區扶貧開發建設實施方案中,連片開發被界定為基礎設施連成片、產業發展連成片,而對相關負責人的訪談也佐證了他們的做法。 
    我們有這樣一個體會,連片開發扶貧模式就是要達到“基礎設施連通,產業發展連片,干部群眾連心”的一個效果。(201107002Q區扶貧辦負責人訪談錄)
    而在試點縣J縣,則更多的理解為產業連成片。而Y縣政策創新層面則偏重于形成部門合力,扭轉以往扶貧單打獨斗的局面。
    這個連片開發的范式比較好,它將原先分散的種植連在一起,成規模了,發揮了規模效應,假如是一戶一戶的,單打獨斗的話市場肯定沒有現在這么好。(201107005J縣扶貧辦負責人訪談錄)
    以前的扶貧模式是單一的模式,沒有考慮整體效益。通過連片開發,把各項資金整合起來,突出規模效益。是一種大扶貧的模式,各部門都將資金項目投入項目區,形成合力,在一兩年內出成果。而不是單一的,單兵作戰。過去是完成了某一項算一項,沒有整體效應。(201107007Y縣扶貧辦負責人訪談錄)
    在上述訪談記錄中,我們依然可以發現,連片開發模式所呈現的片區開發的基本思路。“連片開發”在Q區基本上延續了傳統的片區開發模式。在 J縣扶貧系統看來其含義更為廣泛,不僅涵蓋了產業發展方面的地理連接、土地連片因素,還糅合了基礎設施、資金連接等范疇。在產業發展上,J縣汲取原有產業發展經驗,認為向規模要效益就需要種植業連片。而Y縣,由于連片開發區域為一個鄉,連片開發更多的側重于資源整合,以大會戰形式展開的。在 F縣,除了強調區域連片開發外,在金銀花產業項目實施過程中還通過了有關農戶土地的連片,只有達到100畝才能享受政策性補貼。而在 J縣,則是引導性嘗試將土地連片與地理連片相結合,呈現出不同產業要求不同的局面。“連片開發扶貧模式”與本地扶貧經驗的對接則以區域扶貧與土地連片呈現出來。這些具有地方性特色的對“連片開發”的釋義濃含了當地政府扶貧開發工作經驗的積累,特別是資金整合更是與當地的政治系統運作環境密切相關。
    3.目標與手段選擇的價值與規范差異
    政策創新的鼻祖沃爾克認為:“一個政府采納一個對它而言是‘新’的項目,而不論該項目以前是否在其他時間其他地點被采用過。” 地方政府政策創新不僅僅在于目標創新更在于政策執行手段創新,更多的是要通過要素重組實現破舊立新,其后是理念驅動。
    總體來講,連片開發扶貧政策屬于社會政策。在社會政策領域,公平與效率的關系頗受關注。改革開放以來,公平與效率的關系大致經歷了“兼顧效率與公平”、“以提高效率為前提”,到“效率優先、兼顧公平”,再到“兼顧效率與公平”、“更加注重社會公平”、“更有效率、更加公平”的歷史演變過程。而在社會政策領域,還存在著另外的一個觀點:公平是目標,而效率是實現公平的手段。對于地方政府來講,連片開發政策本質上是為了促進貧困地區發展與貧困人群收入增加,實現公平是政策創新的根本目標。但在政府效率低下問題角度下,如何提高減貧政策的執行效率仍是社會普遍關心的問題。假如沒有效率或者效率低下,連片開發扶貧模式同樣沒有改善其他扶貧模式的不足,會遭遇來自社會各界的批判。連片開發扶貧模式與其他模式不同的是公平與效率是兼顧的,更側重于區域整體發展來帶動區域脫貧的效率價值。在“不出事”政府公務倫理影響下,風險同樣也制約著政府減貧政策創新的合法性高低。
    在這一時期,全國共有120多個縣在進行同一政策試點,如何走出一條特色之路,引起上級政府關注,是不少地方政府考慮的要點,在政策創新過程中有著濃厚的競爭抑或競標色彩。“不僅要干好還要出政績”則成為Q區黨委政府主要關注點。Q區所在的重慶市是直轄市,主要領導級別高,有著其他縣區所沒有的資源、信息和工具,因此秉持的政績主義價值觀,力求將目標最大化、多元化,既要出政績也要有助公平實現。另外F縣基于本地政策經驗、相關部門資源整合情況、片區資源情況,則秉持“干好中央交代的任務即可”,“干成事不出事”的風險底線倫理。效率至上與安全第一成為地方政府政策創新的兩個極端價值導向,而另外兩個縣則秉持“安全第一、效率第二、公平第三”的價值與規范。除此之外,還有其他一些差異。那么四個試點縣區在政策試點過程中,是如何實現合法性塑造,從而實現上級、民眾的認同?
四、連片開發扶貧政策創新的合法性來源
(一)案例縣連片開發政策創新合法性的基本維度
    1. 目標確定傍“戰略”:效率與公平兼顧
    通過 政策統籌、機制創新,探索財政扶貧資金與其他涉農資金整合使用的新路子,探索整村推 進與連片開發相結合、扶貧開發與區域經濟發展相結合的路子,促進貧困地區經濟發 展和貧困農戶穩定增收。
    ——國務院扶貧辦、財政部:《關于開展“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點的通知》國開辦發〔2007〕39號
    通過實施試點項目,基本解決試點區貧困人口溫飽問題,使試點區基 礎設施 得到明顯改善,實現 農民持續穩定增收,并初步形成長短結合、可持續發展的主導產業,促進試點區經濟社會全面發 展,生產生活條件全面改善,貧困落后面貌較大改觀,逐步實現社會主義新農村的建設目標。
    ——Y縣委縣政府:《關于S鄉“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作的實施意見》通過兩年項目實施,確保試點區域貧困面貌發生明顯改變,農民收入大幅增加,經濟社會事業全面發展。
    ——《J縣“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點項目實施意見》通過重點扶持,建立穩定的支柱產業,使項目區人民的生活水平明顯提高,農民收入逐年增加。
    ——《F縣D地區“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”扶貧試點項目實施方案》
    經過兩年開發,基本解決片區內貧困問題,在穩定解決溫飽問題的基礎上,到2010年,片區內農民人均占有糧食400公斤,人均純收入到3200元以上,貧困村農民人均收入達到2600元以上。使該片區成為基礎設施比較完備、社會事業明顯進步、貧困農戶生產生活條件較大改善、農民收入明顯提高的扶貧開發示范片區。
    ——《Q區S片區扶貧開發建設實施方案》Q區扶組發(2008)8號
    通過對四個縣最終目標與國家扶貧辦政策目標的比較發現:其發展總目標也各有差異,Y縣的目標設計更為高大上。2005年,中國進入以工促農、以城帶鄉的城鄉統籌發展新階段,而2008年我國新農村建設重大戰略性舉措的實施正當其時。Y縣如此做,如果目標實現不了,則可以歸結于新農村建設的艱巨性。如果在某些領域有突破,則在新農村建設和扶貧開發兩個領域凸顯政績。而其他三個試點縣區則比較低調,將目標定位與貧困地區發展。而在具體設計方面則以虛實結合的策略,“虛”的表述為定性描述,而“實”則采取定量表述,便于實現與考核,更強調通過效率實現減貧目標。因此,民族貧困地區如何恰當的制定出具有層次性、動態性、時間性和地域性特色的發展目標確實是一個不容易的工作。
    2. 手段選擇盡快出效果:效率導向
    在目標關系層面,由于資金來源與主導部門的扶貧工作特性,要求資金使用與項目選擇向貧困人群傾斜,所以各試點少數民族縣區都將連片開發資源的一部分直接投向農戶。雖然農戶的發展是區域發展的追求,但大量資金的分散使用帶來的是綜合效益的降低。區域發展目標與脫貧致富目標的關系困惑在試點地區連片開發目標選擇上體現的淋漓盡致,使得試點縣區都將片區開發作為了重要目標,而將脫貧致富作為一種“政策性道義”目標。不過連片區域的貧困問題的持久、面廣與程度深亦非短期的結果,脫貧致富也非一個扶貧開發模式所能解決,需要在區域經濟發展過程中統籌實現。
    3. 政策實施干成事與不出事:風險底線與效率導向
    當時,為了開展試點工作,縣里要求穩中求進,不能出事。(2011070 02Q區扶貧辦負責人訪談錄)
    你想想,項目三年時間,除去項目審批、資金撥付等時間,真正實施只有一年多一點,所以我們只能在短期內,完成試點工作,而且要有成效。(2011070 05Y縣扶貧辦負責人訪談錄)
    按照不做事不出事邏輯,試點最容易出政績,也是風險最多的,因此造成不少地方政府領導干部不作為。但是也有不少與Q區一致的價值觀:干實事、干成事、不出事。“不出事”邏輯最早是賀雪峰在《基層治理中的“不出事邏輯”》一文提出的,主要指地方政府在基層治理中的消極和不作為,只是解釋為維穩層面和計劃生育的行為邏輯。在連片開發扶貧政策試點背后,則是體現了三個方面內容:(1)地方政府政策創新的底線;(2)創新重結果輕過程的傾向;(3)不能沒效率,也不能貧困人群不受益。“不出事”是地方政府在政策創新過程中交給中央政府基本的政治答卷。
(二)案例縣區連片開發政策創新的合法性來源
    “試點”是我國政策形成與推廣的主要形式之一,在試點縣(區、市)理解政策、運用政策、整合資源而探索出的經驗和政策操作模式是日后政策貫徹和執行的參考。在四個縣區試點過程中,政府政策創新行為的合法性顯得尤為重要,它不僅可以增強涉及其中的各主體對連片開發模式的認同,也可以有效增強政府推進連片開發模式的執行力。通過對四地連片開發規劃行文邏輯與訪談資料來看,一般可見背后的合法性來源。
    1. 尋求法理基礎:通過上級指導性政策文本或話語尋找依據
    具體到如何將連片開發扶貧模式從上級政策文本或指示性話語以及外地經驗轉換為本地政策是一個基于政策文本解讀之上的構建過程。在中國政治運作模式下,地方試點要符合有關政策、上級通知要求。比如在Q區,其連片開發扶貧模式政策來源為《中國扶貧開發綱要》(2001-2010)、《國務院扶貧辦關于做好2008年“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作的通知》、《C市農村扶貧開發綱要》(2001-2010)、《Q區扶貧開發規劃》(2006 -2010)、《C市財政扶貧資金項目管理暫行辦法和C市新一輪扶貧開發要求》、市第三次黨代會、市委三屆三次全會的要求及二屆四次全委會確定的目標。
    其中《國務院扶貧辦關于做好2008年“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作的通知》這一文件是最基本的政策來源。這一文件是來自最高權力層面的有關連片開發扶貧模式的政策文本,充當著連片開發扶貧模式最基本的標識,發揮著制約功能。從整體來看,連片開發扶貧模式政策來源有著以下基本特征:(1)連片開發扶貧模式試點以通知要求為藍本;(2)連片開發扶貧政策與國家、省、市、縣/區扶貧開發規劃相一致;(3)“連片開發”扶貧政策與區域社會經濟發展整體規劃相匹配。在不少人看來,中國是一個威權主義國家,地方政府尤其是基層政府政策創新的合法性界定權更多的來自于上級甚至是中央,這就與哈貝馬斯所說的合法性有著不同反差,確切地說是中國民主化達到一定水平后的合法性問題。
    2. 立足于傳統基礎:秉持一切從實際出發理念,繼承地方經驗與知識
    對于來自于上級層面的政策文本或話 語而言,連片開發政策文本的解讀在當代中國受到三種情景的影響,即扶貧開發的現實情境、基層政權的資源情境以及主體利益關系整合情境。在不同時期,這三重語境所發揮制約作用地位有所不同。因為不同縣區扶貧開發的進度不同、政府財力差異、經濟社會發展水平差異及政府領導力和部門整合力強度不同而導致扶貧開發成效不同,所形成的地方性扶貧開發經驗不盡相同。Q區始于2004年實施的片區開發為連片開發扶貧模式試點提供了充分的經驗基礎,而F縣則立足 L山區高海拔自然環境特點制定了文件。
    在其他兩個縣區,在連片開發產業項目設計與執行過程都將以往產業扶貧模式實施過程中的有關經驗教訓吸納其中,不少部門對連片開發產業發展要面向市場、向規模要效益、征求民意、結合當地種養殖業傳統等諸多方面達成共識。因此,在Q區連片開發模式更多被解讀為以減貧為目標的片區開發,產業類型為生豬和蠶桑,只強調地理連片,所以并沒有強調產業的土地連片。而在F縣除了強調區域連片開發外,在金銀花產業項目實施過程中還通過有關農戶土地的連片,規定只有達到100畝才能享受政策性補貼。而J縣則是引導性嘗試將土地連片與地理連片相結合,呈現出不同產業要求不同的局面。
    其實,這種差異來自對上級政策文本和指示性話語的領悟程度。從2007年開始,國家有關部門關于試點工作的通知文件沿用了最早的政策文本,并未根據各地試點情況進行修訂。有關文件內容簡略,相對比較簡單,省級也并未進行詳細闡釋,由此連片開發試點有點像來自上級的沒有太多框架的命題作文,試點縣區可以有著自己的理解。在整個試點過程中,國家扶貧部門沒有組織過對Q區等地早期連片開發經驗參觀學習,也未組織過相關培訓和制定相關指南。項目試點地政府在揣測上級指導性文本和指示性話語精神的基礎上,力圖領會透徹并探索出自己的模式。這種語意不詳的政策文本給了試點縣區最大的探索和創新空間,形成了不同的連片開發扶貧模式,同時也造成了試點縣區政策制定與執行的“莫衷一是”,中央與地方間的政策效果與目標偏差也在所難免。
    3. 借助非凡魅力權威:請來領導指示性話語塑造合法性
    在試點縣區內省市區等各級領導的指示或批示是當地連片開發政策又一權威性來源。領導對連片開發試點工作的重視及相關指示是基于該層級政府對連片開發理解的基礎之上的。認識到了其價值及意義,重視程度就會提高,指示性話語才能有效到位。在Y縣,除了上述兩個來源外,同時也將省委、省政府領導的重要批示納入到政策來源之中。在G省,省委、省政府主要領導也多次參觀調研,做出了不少指示。以領導批示指示為準繩,對政策目標、手段選擇進行創新,研究制定了《關于 S鄉“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作的實施意見》。在上級高度重視下,Y縣連片開發現場會得以召開,其連片開發成效明顯。所以領導指示性話 語是當地解讀政策文本的指導,是連片開發從文本轉化為實踐又一渠道,為項目的實施提供合法性。
    4.多元主體參與:借助專家學者與政策受益群體參與塑造程序合法
    哈貝馬斯認為,合法性是一種來自被統治者的認可與承認,而協商民主是制度獲得合法性最好的手段。這種觀點在政治學、法學領域十分普遍。專家學者與民眾在政策制定系統中分屬于兩個層級,分別代表著專業與民間兩種不同的聲音。專家學者的意見有著一定的權威性,而貧困人群的意見在以人為本和參與式話語下則更多帶有民主、合法、合理的成分。在Y縣,在規劃制定過程中,專家指導在其中發揮了一定的作用。
    根據試點工作規劃組提出的規劃方案,并按照國務院扶貧辦、財政部及省地領導對試點工作要求,縣委、縣政府多次召開試點規劃專題工作會,對試點工作的總體思路、工作原則、目標任務,重點產業的選擇、建設項目的安排、項目資金的整合、組織管理等關鍵問題進行討論和明確,在省地相關部門及專家的指導下,經過十多次修改,最終編制完成了試點的總體規劃。(201107001Y縣政府負責人訪談錄)
    從訪談內容來看,Y縣連片開發試點政策來源具有多重權威性。各種政策文本、各級領導的指示、專家及部門參與有效保證了多元主體意見的采納,使得政策制定考慮相對比較全面。在連片開發實施中,貧困人群是受益群體,他們的意愿能否被有效聆聽影響著他們參與連片開發的積極性,也是他們“被動性脫貧”抑或“主動性扶貧”的關鍵。盡管民眾很難接觸到來自政府層面的政策文本,在對495個調研對象調查結果顯示,74. 8%的調查對象知曉規劃。這就說明,調研地政府在制定規劃時都以參與式為手段征求民意。民眾對連片開發的預期、項目選擇和獎勵補貼政策等方面的意見和建議成為規劃制項目選擇的最合法、合情的依據。
    從整體來看,連片開發扶貧模式的政策來源是試點縣區尋找權威的過程,在此過程中,上級政策導向、上級領導、專家意見、現實情境及民眾話語構成了連片開發政策制定的基本來源,不過這五種權威性來源恰如藥材在各地具體配方時有著不同的組合。指導性政策文本、領導指示性話語、現實情境(地方性扶貧開發實踐經驗)及民眾話語是最經常采用的政策創新的合法性來源。
五、結論與啟示
    “試點”是我國政策形成與推廣的主要形式之一,在試點縣(區、市)理解政策、運用政策、整合資源而探索出的經驗和政策操作模式是日后政策貫徹和執行的參考。而試點往往處于上級政策不完善、不系統、不清晰前提下發生的,是為了驗證政策與完善政策而進行的工作。地方政府試點型政策創新有著便于出政績的考慮,還要有效規避風險設計,更要在準確理解減貧政策的公平價值的基礎上,兼顧政策實施過程中的時間、資金、技術等各種投入與績效。盡管上級政策文本較為籠統,但對于地方來講,中央相關決策是其政策創新的元政策話語。元政策話語指來自于最高公共權力層面的公共政策話語。元政策話語處于公共政策話語活動等級的頂層,經常充當特定公共政策話語系統的主題標識,對于系統內的政策話語輸出發揮著規范性的語境制約功能。因此需要地方政府做出的關于政策設計者、實施者與受益者(包括規劃者本身)以及如何行動和行動目標的制度性規劃。而地方政府在政策創新時要考慮三個基本的情境,即扶貧開發的現實情境、基層政權的資源情境以及主體利益關系整合情境,在不同時期這三重語境所發揮作用有所不同。目標選擇、手段選擇、目標及手段選擇背后的價值與觀念是合法性塑造的維度。其合法性來源往往通過傳統基礎、超凡魅力、法理基礎(程序合法、協商民主、制度依賴)來實現。一旦出現意外,則通過上述來源的權威性和民主性,構筑輿論話語從而化解風險,降低創新所蘊含的政治風險與社會風險。公眾的利益訴求通過民主參與實現規制過程之合法化,專家專業意見通過技術理性實現規制過程之合法化。合法性塑造有助于政府政策創新的認同,有效推行過程中效率的獲取,以及在政策評估與驗收中的順利通過和出事后的自衛“護身符”。
    基于各種因素考量后,績效、風險與公平追求的自由排列組合成為地方政府創新合法性塑造的基本手段,“怎么做都合法”成為地方政府創新合法性塑造的內在邏輯。政策的價值導向、政策實施過程中的績效追求與風險規避,成為政策創新的基本導向、手段選擇與底線倫理,傳統基礎、超凡魅力、法理基礎、形式合法等幾乎所有的合法性來源都被地方政府“自由排列組合”般借用。
地方政府 政策創新 合法性 價值觀 責任編輯:admin
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