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【2018.05】走向大數據治理:地方治理的政策工具創新趨勢——基于多個經驗性案例的考察
2018-12-13 15:34:22 來源:社會主義研究 作者:盛思聰 卞思瑤 【 】 瀏覽:556次 評論:0
一、問題的提出
    大數據作為互聯網時代飛速發展的重要創新形式,越來越成為現代國家和政府所倚重的治理工具或途徑。就政府信息處理維度看,政府職能已由傳統的為決策者和精英階層提供決策方案與信息支持統計管理,發展到當今大數據時代政府通過數據整合和資源流通,解決了信息碎片化、資源融合等問題,促進政府、社會與公民之間的資源共享,通過數據化形式推動治理能力現代化。 
    由此,當前學界圍繞大數據發展中的國家與政府治理體系初步形成了一些概念性框架,普遍認為大數據推進了政府管理能力由單一主導型管理逐步向服務型、高效型政府管理轉變,而地方政府作為治理體系中的前沿組織,更是在運用大數據治理方面頗顯成效。大數據作為一種新型政策工具,極大地推進了當代政府所能應用的治理工具的科學化、技術化和精準化水平,不僅為政府治理方式方法創新創設了全新境遇與場域,而且為政府治理的工具與手段帶來革命性變革。但由于各地政治經濟文化等差異,今天的地方治理方式更加趨于多樣化,地方政府該如何運用大數據這一新型政策工具發揮出政府治理的有效性和高效率?地方政府在大數據治理方面又將面臨哪些困難與挑戰?地方政府又如何應對大數據帶來的社會革命性變革驅動自身治理方式轉變?這是大數據快速趨近時代地方政府治理的時代性課題,也是新時代地方政府變革與創新的前提性條件。

    從政府治理的普遍層面看,“數字政府”的提出凸顯了政府治理方式創新的契機,在互聯網深化發展的今天,數字經濟已經越發深入影響人們的生活,因此“數字政府”必然是將當今“互聯網+”科技運用于社會管理中的重要一步,也是服務型政府的重要載體。顯而易見,在大數據快速趨近時代如何推進大數據治理在地方政府中的持續發展并擴大其適用領域,是現代政府治理創新的重要突破方向。大數據提出了地方政府治理有效性和可持續性問題,地方政府對于大數據治理的前置性、在地性和實踐先鋒性回應,在地方政府自身變革中具有焦點性、樞紐性意義。

二、分析框架:一個政策工具的理論視角
    政策工具(policy in struments),亦即政府工具(governmental tools)或治理工具(governing tools),它與政府職能構成了公共行政基礎理論體系的兩個模塊。 如果說政府職能理論從應然價值論意義上界定了現代政府的性質、職責與使命,那么政策工具理論則從工具論或方法論層面揭示政府在治理過程所掌握工具與籌碼運用。政策工具理論并非是建基于政府治理某一個微觀視角的新式理論,而與政府職能理論一樣具有宏觀性和基礎性意義。政策工具理論可謂公共管理學的“新知識生長點”,選取政策工具理論分析今天地方政府的大數據治理問題,旨在從宏觀視角彰顯大數據治理之于現代政府治理所具有戰略性和革命性的意義與價值。
(一)政策工具的理論要義及其發展
    作為實現政府職能和達成政策目標的手段,政策工具被形象比喻為政府“箭袋”里的“箭”。政府為“擊中”問題而使用的“箭”顯然不會是單一的或一次性的,而必須也必然是復合、多元的工具系統,“相對于早期的政府行為極大局限于由政府官員直接提供產品與服務,現今的政策工具得到了極大的完善”,“用于處理公共問題的方式、手段和政策工具大量增加”,這是當代政府施政基本形式深刻轉變的重要特征。而作為公共行動的工具,政策工具系統在現代技術條件下快速豐富并不斷推陳出新,推動了“新治理”的興起。進而言之,政策工具作為用來解決 公共問題的可供辨識與選擇的方案體系,通過 對工具的識別與分類將其運用于政府管理的各個方面,同時根據工具不同的特征和適用環境將其融入于不同社會現狀中進行研究、抉擇后對其績效進行衡量考核。政策工具的選擇在一定程度上受國家政策、社會情境、文化地域等因素影響,大多出自于決策者自身的經驗、傳統、需求等主觀想法,但隨著社會的深化發展,政府建設逐漸向服務型、高效型轉變,政策工具的建構也必須能夠有效地應用于政策實施過程中的各個重要階段,盡可能體現其效能上的高效性和價值上的合理性。如今,政策工具已由過去依賴于層級制政府機構供給標準服務的陳規逐漸向“新型”政策工具轉變,表現出高度的間接性。作為“新治理”的范式,許多新型的政策工具使用旨在促成其功能疊加與優化的系統效應。這一變化使得諸多政府機構和非政府機構能夠參與到公共事務治理行動中,正因為如此,政策工具的選擇不僅是技術決策,更多的是體現決策者的政治意向。 當然,政策工具的運用就是要在最大限度上實現資源配置的有效性,增加項目可供選擇的方案和資源,滿足社會需求,達到其治理目標和社會價值。顯然,政策工具不可能是一成不變的,工具本身不斷進行自我更新,特別是在大數據大踏步走來的當下,政策工具必將擺脫其路徑依賴和約定俗成的“上級供給”模式,逐漸朝多元化、精確化方向邁進,組合形成政府“箭袋”里多樣化的“箭”,并使政府治理過程更具有靈活性和精準性。
(二)大數據治理與政策工具融合的可行性分析
    “在經濟生活中,理性的社會行動、計劃、改革——總之,解決問題——的可能性并不取決于我們選擇什么神奇而宏偉的方案,而主要取決于我們選擇什么樣的社會技術。”大數據是當今最新的“社會技術”,它在治理意義上賦予數據的挖掘利用與政策工具的創新融合的新契機,展現出全新的資源生產方式、組織方式與治理方式,體現了時代創造性與社會發展趨勢。政策工具經過了工具識別與分類,工具選擇與運用,以及工具的績效評估等一系列過程,因而能夠很好地適應政府治理方式。大數據通過豐富的數據資源和先進的管理技術,提高政府工作的透明度,有效地進行資源整合,為政府治理理念轉變提供了技術支持。大數據與政策工具的融合模式正是在社會環境、服務多元化、技術更新和創新思維的相互作用并綜合推動下成為政府治理工具的又一途徑(圖1)。在大數據治理時代,可以在象數的意義上來認識和把握數據,并回歸或建立起象數思維,推進治理工具與方法創新。


    1.社會環境推動中的融合需求
    隨著經濟社會的快速發展,我國社會已經進入高度復雜性社會,社會和社會問題均呈現出高度的復雜性和不確定性。高度復雜性社會對政府治理的精準性、高效性必然提出更高要求,這亦是復雜性社會條件下政府治理有效性的重要前提。大數據治理是政府治理的新方式,不僅融合于當今互聯網時代的發展,而且也是當今治理模式創新的一大產物,是新時代我國治理能力現代化的必然要求。復雜性社會從某種意義上說體現為數據與信息的錯綜復雜性,數據之大和數據之復雜必然推動政府由有效數據管理走向高效數據治理,推動政府治理數據化來實現公共服務的多元化、便捷化和高效率。我們可以看到大數據在進行環境評估和政策分析方面為政府工作提供了一個系統化的工作流程,運用于政務工作中能促使政府職能有效轉變,提高政府工作效率,為人們解決更多的實際問題。
    2.服務多元化發 展下的融合需求
    在公共事務復雜化的社會環境下,政府該如何面對多元化群體,實現多樣化的社會服務和治理模式創新,這是新時代我國政府治理創新的重點。例如,曾經的“辦證難”、“辦事難”一度引發公眾熱議,如今,大數據技術的普及運用,政務服務更好地實現資源共享,一次辦理即實現信息流通,無需進行多次操作,無疑是為政府和公民提供了實際便利,政府可以減少審批流程和人工操作成本;對于公民而言大數據減少辦事成本,并且通過數據整理形成個人檔案,有效地將各項事務聯系起來。由于人們需求不同,政府所提供的服務也隨之豐富起來,政府通過將部分資源進行更新重組和整合歸類,讓人們能夠在同一個地點通過互聯網與數據共享平臺辦理不同的業務。特別是對于地方政府而言,通過大數據將地方事務進行特殊性與專門性整合,形成各地的信息聚集庫,有助于政府部門按照相對統一的規范與服務標準進行相應的事務處理。
    3.技術更新促進中的融合需求
    大數據通過量化的方式將政府重要的公共資源轉變成數據資源和信息資本,政府部門運用多元化渠道收集數據,通過數據分析制定相應的決策,逐步向大數據管理邁進。大數據作為數據集合體,匯集了大量的數據信息,并將這些信息通過系統網絡進行快速流轉,形成多樣的數據類型和模式。大數據通過云計算、存儲技術和感知技術等方式完成數據采集、處理、存儲、形成結果四個過程,并運用技術操作將碎片化的信息進行深度挖掘,形成有效的信息鏈,提高行政效率。不僅如此,對于突發事件能夠做出緊急預判,有助于提高政府對于數據挖掘、加工和增值能力,全面把握社會事務的發展規律,掌控有效監管的動態過程和政策實施效果,提高政府治理的精準性、高效性和預見性,提升政府服務水平,促進政府治理現代化發展。
    4.創新思維推進下的融合需求
    政策工具從來具有動態性,其每一次革命性變革都仰賴于社會技術的演進與創新。大數據是一種新的治理方式與工具運用,具有開放性、多元性、共享性等特征,大數據推動政策工具新一輪革命性變革,提供新的政府治理模式,形成了不同于傳統政府治理工具與形態的“新治理”。創新技術基礎上的創新理念,推動大數據不斷從市場運營走到社會生活的各個方面,無論是政府管理還是健康醫療抑或是智慧城市項目,都顯現出大數據對于我國公共事務治理方式的新突破。大數據打破了傳統政府管理模式的主導性,并迅速滲透到政府治理的各個環節,在“信息孤島”被逐漸打破過程中,不僅催生出社會創新思維,而且推動政府創新治理方式。
    “近五十年來,我們見證了在使用政策工具來解決公共問題方面公共行動基本技能的巨大變革。一系列具有潛力的政策工具,以及每一個所擁有的多種設計選擇,使得找到適合幾乎各種情況并且在該過程中將眾多社會行動者帶入解決公眾需求的事業當中的工具成為可能。”隨著新事物的不斷成熟發展,政府治理工作也不斷與時俱進,不少地區已經成立了相關的大數據管理部門,對大數據程序的開發和應用進行研究,通過數據分析和整合找出相應的問題,并結合當地的社會環境和現實狀況,遵循具體問題具體分析的原則,對地區發展做出前瞻性、建設性回應。毋庸置疑,大數據就是一種“將眾多社會行動者帶入解決公眾需求的事業當中的工具”。因此,本文以政策工具理論為分析框架,通過引入大數據治理的創新思維,有利于地方政府大數據治理政策工具的整體建構與深化運用,推動新治理的形成。
三、地方大數據治理政策工具的創新探索
    在大數據快速發展的過程中,我國不少地方政府在大數據治理的探索中表現出前所未有的積極主動態勢,大數據作為政府治理工具創新的方式,在實踐層面上為地方政府治理提供了新的模式,從地方政府大數據治理的實踐中探尋政策工具運用的合理性,為大數據治理的探索與發展提供了多樣化的鮮活案例。
(一)地方政府運用大數據治理的案例分析
    1.福建:云服務生態圈的共享實踐
    福建省生態云平臺作為全國首個省級生態環境大數據平臺,建立了環境質量監測、污染源監管和公眾服務三大信息化信息支撐體系,通過整合匯聚環保系統及部分相關廳局的業務數據和互聯網等數據,形成縱橫交互的數據整合共享體系。在環境監測體系中,目前已經有167個大氣環境質量檢測點、87個水環境質量監測點、21個核電廠周邊監測點、998個污染源在線監測點,構建了水、大氣、土壤、核與輻射環境的統一監測網絡平臺。通過生態云平臺能夠實時查看空氣質量情況,集成污染源監測、環評、排污許可、投訴舉報等數據,通過全方位的數據聚集為生態環境數據研究與應用提供了重要的數據基礎。除此之外,福州長樂“數字福建云計算中心”作為福建政務的“最強大腦”,聚合了大量的數據資源。據報道,截止2018年3月,該平臺已經為153個省直單位540多個項目提供了2561臺虛擬服務器,在全國率先實現省直部門數據中心物理整合和信息中心業務整合。
    2.貴州:加快實現大數據與政府治理深度融合
    2014年,“云上貴州”系統平臺上線,成為了全國首個省級政府數據統籌存儲、管理、交換、共享的云服務平臺,通過整合各單位各類原有應用系統,進而由政府進行統一建設、統一標準、統一管理的方式打造全省一體化數據中心。據統計,如今“云上貴州”匯聚省級政府部門和市(州)政府736個應用系統,發布消息項67155個,上架資源共享率達9 0%,實現政府數據統一積聚和開放共享。顯然,大數據已成為世界認識貴州的“新名片”,憑借這一機遇,貴州政府的大數據已經涵蓋到最基礎的村級單位,工業云、交通云、電子商務云、旅游云還在不斷延伸中。
    不僅如此,貴州的大數據治理依舊在不斷推進和完善,形成了頗具特色與影響的“數字貴州”。在推進數字治理應用創新方面,通過“信用云”、“稅銀貸”、金融監管綜合服務平臺、健康醫療大數據中心、貴州大數據智庫平臺、“數據鐵籠”、電子政務云、環境應急決策指揮系統、河湖大數據管理分析平臺等成功打響大數據治理攻堅戰。在數字民生應用創新體系建設方面,使用“精準扶貧大數據支撐平臺”打通教育、扶貧等13個部門數據;實施智慧醫療,提供醫療便民服務,豐富和完善遠程醫療服務體系;實施智慧旅游,提升旅游體驗。在大數據基礎構建方面,建成全光網省,推進“中國南方數據中心示范基地”建設,實施網絡空間清朗工程。為推進大數據深度融合,出臺“萬企融合”總體方案,促進實體經濟的數字化、網絡化;實施農業管理精準化、服務業共享化,并塑造“服務到家”的貴州品牌,實現便民服務A PP化、“減證便民”數據共享、政務服務網絡化。
    3.其他地區:地方政府大數據治理的個性化嘗試
    北京西城區:由于西單商圈核心區每天人流量近20萬,高峰期有40多萬,在入園、停車等問題上給管理工作帶來了很大難題。隨著大數據平臺的普及,西長安街道對13個市級、區級垂直業務系統聯通,相關數據匯集到大數據中心,并通過大量數據匯集、共享和科學分析,能夠快速解決問題,實現了治理的精準化。不僅如此,在入園問題上,通過建立一套實時監控及人群聚集風險實時分析技術體系,對可能出現的擁擠踩踏事件進行預警。針對停車難問題通過標記大數據中心的GIS地圖上藍色點位為停車泊位情況,進行數據分析后,顯示街道實有車輛的保有量情況,科學規劃設置公共停車場。重慶:重慶市通過全市統一的智能化社會公共信息資源共享平臺軟件系統,構建“跨層級、跨區域、跨部門、跨系統”的信息資源共享體系,聯通重慶所有市級和縣級政府部門和國家共享平臺。自上線以來,基于平臺的應用已超過80余個,各部門共享調用數據次數累計超過5000多萬次,實現了前臺一窗多能,后臺分工協作與精準聯通,打破了政府部門信息壁壘,達到政務資源互聯互通和共建共享。河北:河北張家口的張北云計算產業基地有著國際公認發展云計算的“黃金緯度”,隨著一批項目簽約落地,項目集聚效應、產業品牌效應日益凸顯,阿里廟灘、小二臺二期項目,以及中都草原數據中心等項目的投入使用,逐步形成以大數據產業鏈為主的“中國數壩”。另一個數據產業聚集地廊坊通過與多所國內一流科研單位合作,利用大數據實現霧霾監測預警,真正查清污染源,從源頭防治霧霾。不僅如此,通過無人機、手機APP采集全省3735個地點的數據情況,對比衛星數據圖像和氣象資料,進行大數據技術分析,成功預測了去年全省小麥的單產情況。在此基礎上,河北省要通過合理布局大數據存儲、數據分析挖掘、數據應用和消費等方面向其他地市聚集。
(二)地方政府運用大數據治理的類型與成效
    就傳統政策工具研究范式而言,部分學者將政策工具按照與政府的關聯程度高低分為傳統型工具、市場化工具、引導型工具、自愿型工具(表1)。而大數據治理則是一種高度復合型或高度整合型政策工具,其運用不僅需要政府部門政策、資源等配套程序的跟進,同時需要與企業建立合作關系以提升大數據技術和管理效能。在硬性條件相對完善之后,通過宣傳和培訓了解大數據治理理念和運營方式,將大數據管理模式運用于社會公共服務中,不僅如此,非政府組織和社區根據自愿原則成為大數據治理參與者和實踐者,有利于以大數據為基礎的電子政務更快形成規范化、系統化。


    從上述地方政府大數據治理的較典型案例中可以看出各地根據實際情況都普遍將大數據技術運用到政府治理過程中,激活了數據技術作為現代治理工具所具有的獨特功能與價值。據此,我們進而對部分地區到地方政府大數據治理的政策工具效應進行了整合與分類(表2)。


    通過對多個地區大數據治理案例的綜合分析,我們可以看到地方政府在大數據治理運用及其與傳統政策工具融合創新上,大多以把握大數據帶來的治理手段與條件上的極端便捷性,逐級深入挖掘數據的功能,并以此改造傳統政策工具,推動地方政府政策工具綜合運用。其大致類型包括:
    1.以傳統型工具為基礎導入大數據治理。從政策工具分類中可以看到傳統型工具主要是以政府為主導,通過政府直接管理或撥款進行數據分析和整合的初始建設,并出臺相應的政策進一步推出大數據發展平臺開展適用性事務處理,不斷深入推進數據挖掘與利用。
    2.借助市場化工具推進大數據治理。企業是社會生產力發展的活躍力量,技術作為大數據治理的關鍵環節,政府借助與企業合作的形式加強治理能力建設,政府引入市場化工具運用更先進的技術進行管理,有利于地方治理的精準化和系統化發展。
    3.以引導型工具和自愿型工具為途徑融入大數據治理。在大數據平臺和相關工作開展過程中,政府以引導型工具吸引社會融入大數據治理,而全民的積極參與和社區力量的加入,使得地方治理模式更具適應性,貼近群眾的社會生活,并不斷將大數據治理理念植入人心。

    通過案例分析,各地均以大數據治理為技術手段與路徑,嘗試探索地方治理政策工具的融合創新。地方政府通過數據網絡建立了逐步系統化的數據使用與管理模式,將城市交通、醫療服務、人才教育以及基礎設施建設等一系列社會公共服務體系連成數據鏈。不僅如此,地方政府借助大數據治理鋪開了一條越發精細化、精準化的社會治理道路。就地方治理過程看,由于決策者的有限理性,政府的決策易受到缺乏科學依據的制約,而借助大數據進行數據分析和評估直至決策后跟進與完善,則能夠幫助地方政府在決策與治理過程中減少不必要的成本損失。同時,多元治理主體共同參與的地方治理方案與行動——不論是通過政務APP還是通過行政服務中心的參與,借助互聯網和大數據的融合技術,以公民意愿為導向,將公民的日常事務數據化,對服務流程進行縮減,提高辦事與行政效率。對公民而言,公民可以進行數據共享與平臺信息公開監督政府行為,及時與政府部門進行互動,強化了公民的主體性精神與社會責任感。
(三)地方政府運用大數據治理的難題與挑戰
    盡管我國部分地方政府對于大數據治理進行了積極探索,但總體而言這種探索仍是初步的和亟待深化的。數據挖掘與在地化的創新利用,盡管給地方治理和便民服務舉措帶來很大改變,但大數據治理作為一種新政策工具并沒有得以完整建構與呈現,數據挖掘利用只是推動了傳統政策工具的整合與優化。從政策工具創新視角出發,大數據治理并未上升到區別于傳統政策工具的“新式工具”程度。
    1.大數據治理作為政策工具缺乏整體性建構
    大數據帶來革命性變革和大數據治理大趨勢已日漸被各級政府所認識,不少地方政府也加大步伐嘗試推進大數據治理的在地化運用的探索,但大數據治理作為一種獨立、新型的政策工具如何建構和運行,大數據治理的基本規律、運行機理與推進機制如何呈現,當前各級政府部門的重視并不多,在地方治理層面上大多地方政府也未能將之提到議事日程。從上述列舉的地方探索的案例看,數據處理與利用在嚴格意義上說尚處于“電子政務”階段還未真正達到“大數據治理”階段。大數據治理作為政策工具的整體性建構所要解決的問題,諸如:大數據治理的過程與規律、數據工具的識別與分類、數據工具的特性與情境、數據工具選擇及其績效評價等,地方政府仍普遍缺乏系統性研究與探索性實踐。
    2.大數據治理的技術與重點有待強化
    從國內成功案例來看,地方政府在大數據治理的實踐探究中,我們不難發現,地方政府在數據挖掘與利用的技術環節仍受到地方政府自身技術水準的掣肘,地方政府不論是在數據存儲能力還是數據傳遞方面都存在明顯不足。與大數據和互聯網企業相比,作為公共部門的地方政府在技術研發與創新上有先天不足。技術手段對于政策工具創新具有前提性意義,政府作為公共部門在技術研發與支持上的滯后,大大阻礙了大數據治理的推進。此外,從政府治理的特殊性看,強調數據的共享和共用,而非對保密信息過分地公開,因此在大數據治理過程中我們要區分數據的性質和特點,保密不可公開的信息,避免數據信息(包括公共和私人的數據信息)泄露、數據資源被盜。
    3.大數據治理的政策工具評估標準欠規范
    政策工具的研究最終是為了指導實踐,很多學者在工具選擇理論上投入大量的精力,他們希望在理想的情境下工具的合理選擇能夠帶來預期高績效。政策工具作為實施公共行為的手段,在評估過程中形成了一系列的評估標準。由于大數據治理中涉及的政策工具較為廣泛,就當前地方政府對數據的掌握而言,更多體現在數據的挖掘與利用對既有的政策工具的影響與改進上,因此地方政府在選擇工具時不僅要考慮工具的內在性質,還必須考慮外部環境的特點。“最高效的工具可能不是最有效的工具,相反,是能實現收益和成本最優均衡的工具。” 在大數據時代,數據服務下的政策工具多樣性、復雜性、綜合性更加突出,這在一定程度上影響了政府對單一政策工具包括大數據治理有效性的準確評判。工具錯綜復雜也使地方政府對何者是關鍵工具的判斷不夠準確,導致地方政府大數據治理工具的選擇和運用上出現盲目與從眾。
四、大數據治理與地方政府的策略性回應
    盡管時至今日,大數據治理仍屬于一個帶有前瞻性意義的治理方式與治理工具,但毫無疑問,隨著大數據的快速勃興,大數據治理已經成為了社會治理變革的新維度。地方政府在公共服務和社會治理中對于數據的挖掘與利用,極大推動了復雜性社會條件下地方治理有效性提升。大數據治理對于建設服務型政府的能力和水平提出了新的更高的要求。從案例中可得到印證,我國不少地方在大數據治理的在地化探索中積累了日趨豐富的經驗和不斷提升的能力,地方治理的傳統政策工具也在大數據作用下朝向高績效方向躍升。但地方政府對于大數據治理趨勢的策略性應對并不應僅處于公共服務中的數據挖掘利用,不應停留于“政務電子化”階段,而是要著眼于大數據治理工具快速勃興,從新型政策工具建構的戰略方向上推進地方治理工具的系統性、革命性變革。
(一)地方大數據治理經驗的“政策擴散”
    我國部分地方大數據治理的經驗性案例,盡管還算不上一種地方大數據治理范式,但它們的大數據治理在地化探索及其帶來的成效,顯然具有先發意義甚至標桿效應。借助經驗性案例的“政策擴散”,地方政府可以從中捕捉到大數據治理時代傳統政策工具創新的策略性選擇。
    1.市場化工具的協同:破解政府部門的“技術瓶頸”
    2014年貴州省政府與阿里巴巴集團宣布達成《云計算和大數據戰略 合作框架協議》,阿里巴巴在貴州省大力發展云計算和大數據,結合貴州產業優勢、產業發展需求和阿里巴巴發展戰略布局,制定合作發展計劃。貴州成為全國首個基于云計算建成省級政府數據共享平臺的省份。從某種意義上來說,如今的智慧城市、“互聯網+電子政務”等形式直接受益于貴州省政府和阿里云的合作。“云上貴州”作為雙方合作的產物,從大數據發展的概念和想法到如今能夠真正將大數據運用于社會服務的各個方面,這與阿里巴巴企業的緊密合作分不開。正是市場化工具的引入,能夠在地方推廣和數據保護等方面起到積極作用,同時以協同為形式的政府建設有利于降低成本,將各項公共事務做得更加細致。
    2.傳統型工具和引導型工具的延續:催化地方治理的方法規范
    傳統型政策工具側重于運用行政手段、法律手段和經濟手段為形式強化政府管理的有效性,雖然大數據是傳統政策工具創新的契機,但在數據利用的過程中依舊要保持政府在社會治理中的積極引導作用,通過法律和政策完善將大數據治理進一步規范化和有序化,使其成為社會發展穩定的推動力。不僅如此,通過思想教育方式大力宣傳大數據治理的正效應,使得公民能夠更好地適應新的參與方式,盡可能地保證數據安全和隱私,以達到社會共享的效果。同時,政府在大數據治理中不應中途停頓或猶豫不決,在政策執行和貫徹落實的過程中,重視大數據治理出現的一些隱患,對數據安全、技術更新等問題及時進行修繕。貴州、福建等地區能夠在大數據治理方面取得突破,正是因為當地政府在大數據治理上的持續行動和一系列的政策鋪墊,無論是從政策執行前的制定、評估和預算等方面,還是從一兩個行業的試點到全行業滲透,都在努力確保數據挖掘與利用朝著法制化、系統化和規范化的方向發展。
    3.混合型工具的創新:促進治理工具的多元融合
    目前,有許多地區已經設立了專門的大數據管理局或是大數據研究中心,通過專門的機構對大數據治理環節進行嚴格的監管和治理,各類機構的設置也反映出了地方政府積極回應大數據的創新舉措。但目前機構的設置大多還處于初級階段,機構職責定位不清,如何將大數據運用于政府工作和治理的各個方面還需要進一步的分析和探討。此外,由于大數據治理是一個量化的概念,在一些特殊事件上無法進行精細化處理,因此,如何將大數據治理與傳統政策工具加以融合,需要創新政策工具并推進數據利用的多主體合作。企業不斷完善大數據治理技術和流程,公民積極參與大數據治理和數據監督,政府則通過大數據治理不斷完善公共事務的各個方面,不論是政治、經濟或是文化建設,逐漸形成規范體系,將大數據治理更快地融入人們日常生活中。 
(二)推進大數據治理工具的整體運用與發展
    地方政府對于大數據治理時代的策略性回應,僅開展少數實踐案例的擴散、復制與模仿是遠遠不夠的。政策工具作為公共物品供給方式與公共服務實現機制,在大數據治理時代正在發生著深刻的、革命性變革。地方政府必須積極回應大數據治理的快速勃興,推進大數據治理政策工具的整體建構、運用與發展,才能擔負起大數據治理時代公共物品與服務的前線謀劃者和供給者角色。
    1.推動數據由“技術手段”向“治理工具”轉變
    數據由技術手段向治理工具轉變意味著地方政府迫切需要推進大數據治理政策工具的整體性建構與運用,從新型政策工具視角審視與發展大數據治理,而不是僅停留于文件電子化或者政務電子化,也不僅是以傳統型工具為基礎導入大數據治理。大數據治理政策工具的整體性建構關鍵在于數據匯集與協同,推動數據由技術手段向治理工具轉變的過程,也是由電子化的文件辦理走向整體性數據協同的過程。政策文件作為文本數據,只是數據類型中一個很小部分,現代政府治理所依賴的數據,還需要政府內部各部門之間、不同層級政府之間、政府與社會之間、政府與企業之間的數據以及社會各個領域的數據,并要做到政府部門內部、各級各地政府之間以及政府與社會之間的數據大匯集與大協同。通過數據聯通、匯集、合并、交換、共享,減少各類數據所承載的政務的重復性和各自為政,簡化政府過程,優化大數據治理績效。 相較于中央層級的政府而言,地方政府的數據資源規劃,數據資源管理,數據資源應用等更容易陷入碎片化、零散化,從而也更突出地方政府數據協同的重要性。只有完成大數據治理政策工具的整體性建構與運用,大數據治理作為一種完整的“新型工具”才能發揮其巨大的整合力與創新力。
    2.強化大數據治理工具的識別、分類與結構化
    盡管政策工具越來越多地以別出心裁的混合方式加以組合,這些組合仍舊大多是臨時的而并沒有關注到如何將工具最好地組合成真正完整的系統,而新治理鼓勵復雜的“設計知識”。大數據和高度復雜性社會的到來,更加強化了政策工具在實踐運用上的綜合性特征。作為推進大數據治理政策工具的整體運用與深化發展的策略,地方政府亟需在數據匯集與協同基礎上,進一步推進大數據治理政策工具的識別與分類,以“建構主義”立場識別工具背后的“主觀意義” ,在錯綜復雜的爆炸性數據信息中開展去粗取精、去偽存真工作,識別有價值的數據信息,剔除虛假數據信息,在數據協同前提之下推進地方治理數據信息的子集化、結構化過程。從微觀視角看,數據資源包括政務數據資源(部門內部數據資源)、社會數據資源(社會組織生成數據資源)、互聯網數據資源(網絡虛擬組織數據資源);而部門政務數據資源(部門內部數據資源)又可分為政府網站數據資源、業務系統數據資源、專門采集/檢測/監測數據、工作存檔歸檔數據等小類,每個小類又還要更微層面細分。因此,地方政府需要從構建新型政策工具的視角,完善大數據治理的網絡平臺、數據存儲管理云平臺、共享交換平臺等承載性平臺建設,強化數據識別、篩選、分類、歸集等數據利用系統建設,逐級推進地方大數據治理工具效率的整體躍升。
    3.注重大數據治理工具的選擇與運用
     政策工具的選擇、應用和組合是政策工具研究最基本的主題和歸屬,而政策工具的合理選擇與運用旨在取得高績效。大數據治理時代,地方政府在推進大數據治理工具的識別、分類、子集化與結構化基礎上,必然要強調大數據治理工具的選擇與運用,這是數據采集走向數據運用的實現過程,也是文件辦理電子化或政務電子化走向大數據治理的實現方式。政策工具視角下大數據治理工具選擇與運用可分為數據工具的內部利用服務、外部利用服務和內外融合服務等多個維度。不論內部或外部數據利用,其目標均指向于通過數據協同與運用而催生出新政務、新服務和新業態,實現治理形態與績效的革命性變革。從內部利用看,地方政府要利用構建的統一數據承載平臺,激活內部數據的管理功能,支撐政府系統更多部門的應用;從外部服務看,地方政府對外提供各種數據服務,開創新政務,如政府數據開放、“互聯網+”政務服務、新型公共服務、大數據便民服務等。此外,地方政府要從創新外部服務與治理新形式中反作用于內部治理主體與結構的變革,搭建政府與數據企業、社會組織及公民聯結的新形態,使治理成為“智”理,促進政府自身簡政放權和自我革命。
    4.推進大數據治理工具的績效評價
    政策工具以績效獲得為導向,因此政策工具的理論視角必定是十分注重政策工具的績效評價的視角,選擇工具的過程其實也是評價工具的過程。目前,就評估過程的第一步而言,政策分析領域已經明確了三項通用的評估標準:有效性、高效性、公平性。囿于大數據治理的探索階段,當前鮮有地方政府全面展開大數據治理的績效評價,或者僅對電子政務和數據服務進行一般正面描述與評價。隨著地方政府對于大數據治理工具的更廣泛、更全面運用,大數據治理工具的績效評價及其反饋機制、退出路線就成了不可或缺的重要環節。推進大數據治理工具的績效評價,既包括宏觀層面的數據工具的系統性、整體性、協同性評價;也包括中觀層面的數據匯集、信息渠道變革、承載平臺、數據服務、數據流動評價;還包括微觀層面的數據生成、獲取、存儲、共享、管理、公開等縱向流程的評價,以及某一項數據子集開放程度、某一項數據工具利用情況等橫向內容的績效評價。通過績效評價,形成大數據治理工具有效性、適應性、可管理性、風險性、公平性、合法性和政治可行性等的反饋機制、改進路徑和退出線路,以評促建推進地方大數據治理工具效率的整體躍升。
五、結論與展望
    大數據以迅雷不及掩耳之勢開辟了新時代社會生活和政府治理的全新場域,展現了社會治理變革的全新維度。時至今日,我國不少地方政府對于大數據治理的在地化探索業已取得了日漸豐富的成果,初步形成了地方數據挖掘與利用上的特色與優勢。但毋庸諱言,這種探索尚屬于零散性的、碎片式的、階段性的、不系統的。大數據治理作為一種新型治理工具,將更加深入推動地方政府公共物品供給方式與公共服務機制的革命性變革,地方政府治理也亟需推進大數據治理——這一新型政策工具的整體性建構與深化運用,才能推進大數據治理更加快速發展并取得更高的治理績效。地方政府治理從“文件電子化”或“政務電子化”走向全面“大數據治理”是一個值得期待的發展過程,它吁求地方政府對于數據的認識與定位要由“技術手段”向“治理工具”全面轉變,吁求地方政府強化大數據治理工具的識別與分類、選擇與運用、評價與反饋,而這些課題無疑也將是大數據治理時代理論界和實踐部門都亟需加強的研究領域。誠如有學者指出的那樣,面對大數據時代的大踏步到來,我們“對屬于社會科學研究領域中的大數據治理研究寄予期望,它應當有著面向未來的宏大抱負,把著眼點放在大數據的建構功能上,為人類的前行開拓道路” 。

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