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【2018.05】中國共產黨紀律檢查領導體制的 演變歷程、特征及啟示
2018-12-09 12:43:24 來源:《社會主義研究》2018年第5期 作者:向 楊 【 】 瀏覽:379次 評論:0

    紀律檢查制度是中國共產黨進行黨內監督的重要制度,而領導體制又是整個紀律檢查制度的核心,它“決定著紀檢機關在黨的各項活動中的地位,規定了紀檢機關同黨的其他組織或部門之間的職能分工及權力配置,影響著紀律檢查機關的運行機制與工作模式。”1為了適應不同時期黨內監督面臨的形勢和任務,紀律檢查機關的領導體制在實踐中也不斷演變和發展。回顧黨的紀律檢查領導體制的演變歷程,全面總結紀律檢查領導體制演變的主要特征,對于新一輪紀律檢查體制改革中完善紀檢雙重領導體制,提高紀檢機關的監督實效,推進全面從嚴治黨和反腐敗工作具有重要啟示。

    一、黨的紀律檢查領導體制的演變歷程
中國共產黨歷來重視黨內監督和紀律建設。從1927年黨的五大設立監察委員會開始,到2016年黨和國家開啟新一輪的紀檢監察體制改革,黨的紀律檢查領導體制在革命、建設和改革的實踐中也不斷演變和發展。
    (一)民主革命時期黨的紀律檢查領導體制
    中國共產黨在成立之初,就高度重視黨的紀律監督,如黨的一大制定的綱領就規定“地方委員會的財務、活動和政策,應受中央執行委員會的監督”2;在黨的二大制定的首部黨章中,專門單列了“紀律”一章,對全黨服從中央、下級服從上級、少數服從多數,以及適用于開除黨籍的情形等作了初步規定。為了鞏固黨的權威性和統一性,1925年黨的五大設立了黨內最早的紀律檢查機關——中央監察委員會。黨的五大通過的黨章有關監察委員會領導體制的規定包括:1.中央及省監察委員會由全國代表大會及省代表大會選舉產生;2.中央委員及省委員不得兼任中央及省監察委員;3.中央及省監察委員得參加中央及省委員會議,但只有發言權無表決權;4.中央及省委員會不得取消中央及省監察委員會的決議,但中央及省監察委員會的決議必須得中央及省委員會同意后,才能生效與執行。1這表明黨的五大確立的是:監委與黨委基本平行、相互制約,并直接向黨的代表大會負責。這種領導體制深受列寧監察思想的影響,但在當時的革命環境下并沒有實際運行。
    第一次國共合作破裂后,黨的活動被迫轉入地下,而中央監察委員會成立一年多時間里,10名委員就有6名犧牲,因而“監察委員會似已成為不必要的組織”2。對此,1928年黨的六大選舉產生了中央審查委員會,正式取消了中央監察委員會。根據黨的六大通過的黨章,中央及地方審查委員會由黨的全國大會及地方代表大會選舉產生,其職責為監督各級黨部之財政、會計及各機關的工作,但并未對審查委員會的領導體制作出任何規定。相比于監察委員會,審查委員會的職權有所縮小,且不再履行紀律監督的職責,如六大黨章規定“關于犯紀律的問題,由黨員大會或各級黨部審定之”3。因此,審查委員會實際上成為同級黨委領導下的黨內監督機關。
    土地革命戰爭時期,黨在農村建立了十幾塊革命根據地,并成立了全國性的蘇維埃政府,“部分地區黨和蘇維埃政府內部出現山頭主義、官僚主義、貪污腐化等不良現象,嚴重損害了黨的建設和黨的事業。”41933年9月,中共中央發布《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》,決定“在黨的中央監察委員會未正式成立以前,特設立中央黨務委員會,各省縣于最近召集的省縣級黨代表大會時選舉省縣監察委員,成立各省縣監察委員會”5。1934年1月,黨的六屆五中全會選舉產生了中央黨務委員會。中央黨務委員會實際上是中央委員會在黨的全國代表大會召開前設立的具有過渡性質的監察機關。對于中央黨務委員會及省縣監察委員會的領導體制,《決議》既賦予了中央黨務委員會及省縣監察委員會紀律監督的權力,也規定“中央黨務委員會關于組織和黨員個人處分決議須報告中央批準執行,省縣監察委員會關于組織和黨員個人處分決議之權屬于同級委員會”6,還確立了上級監察機關對下級監察機關的指揮權。這表明地方監察委員會實行的是同級黨委領導,又受制于上級監察機關監督的領導體制,是黨的紀律檢查“雙重領導體制”的萌芽。1943年3月,中共中央做出調整及精簡中央機構的決定,中央黨務委員會劃歸中央組織委員會統管,“黨內監督機構完全成為黨的委員會領導下的一個專門機構。”7
    1945年4月,為了迎接抗日戰爭的勝利,黨召開了第七次全國代表大會。黨的七大制定的黨章有關監察機關領導體制的規定包括:1.黨的中央委員會認為必要時,得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會;2.中央監察委員會,由中央全體會議選舉之。各地方黨的監察委員會,由各該地方黨委全體會議選舉,并由上級組織批準之。3.黨的各級監察委員會,在各級黨的委員會指導下進行工作。8這些規定事實上是將黨的六大以來監察機關領導體制的實際運行狀況明晰化,正式明確了黨的監察委員會由同級黨委產生,并受同級黨委領導的單一領導體制。但是,黨的七大并沒有成立黨的監察委員會,黨的紀檢監察工作仍由各級黨委組織部門負責,而黨的七大所設想的紀律檢查領導體制在新中國成立后得到了落實和發展。
    (二)社會主義革命和建設時期黨的紀律檢查領導體制
    新中國成立后,中國共產黨從局部執政變為全國范圍內執政。為了加強黨的紀律,密切聯系群眾,克服官僚主義,保證黨的決議得到貫徹實施,1949年11月中共中央政治局會議通過《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會。《決定》規定:“中央紀律檢查委員會在中央政治局的領導下開展工作,地方各級紀律檢查委員會在各該級黨委會指導下進行工作,而上級紀律檢查委員會有權改變或取消下級紀律檢查委員會的決定。”9這種領導體制可以看作是在同級黨委單一領導的基礎上,賦予上級紀委一定的監督權。但這仍免不了存在模糊性,因此為了厘清各級紀委與同級黨委、上下級紀委之間的關系,1950年2月中共中央作出《各級黨的紀律檢查委員會與黨委關系的指示》,明確指出“各級黨的紀律檢查委員會是各級黨委的一個工作部門,猶如各級黨的宣傳部和組織部一樣。因此,各級黨的紀律檢查委員會是直接在各級黨委的領導下進行工作。上級黨的紀律檢查委員會在工作上、業務上對下級黨的紀律檢查委員會有指導關系,但其指示或決定同下級黨的委員會意見不同時,則應提請同級黨委會做決定”1。這就明晰了“同級黨委領導,上級紀委指導”的紀律檢查領導體制。
    隨著國民經濟的恢復和社會主義改造的不斷深入,黨員中違法亂紀的現象不斷滋長,特別是出現了高崗、饒漱石分裂黨的聯盟。2對此,1955年3月的中國共產黨全國代表會議通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》,決定成立中央和地方各級監察委員會,取代原有的紀律檢查委員會。《決議》規定“黨的各級監察委員會在各級黨委指導下進行工作”3,并規定“黨的上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作,并有權審查、批準和改變下級監察委員會對案件所作的決定。黨的下級監察委員會應向上級監察委員會報告工作,并忠實地報告一切黨員和黨的組織違反紀律的情況”4。這實際上就突破了黨委單一領導的紀律檢查領導體制,并提升了上級監察委員會的地位和權威。1956年9月黨的八大通過的黨章,再次重申了黨的各級監察委員會由同級黨委選舉產生,受同級黨委領導,并受上級監委監督的領導體制。
    全面建設社會主義時期,為了加強黨的集中統一領導,克服分散主義,嚴肅黨的紀律,1962年9月,黨的八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》,進一步完善了黨的監察委員會的領導體制:1.擴大各級監察委員會委員名額,并規定多數委員應是專職的;2.加強各級黨委對同級監察委員會的領導,定期討論黨的監察工作。監察委員會的委員和候補委員列席同級黨委全體會議;3.中央和省級監察委員會可以向本級政府各部門派駐監察組或監察員。4.地方各級監察委員會必須經常地向同級黨委和上級監察委員會報告和請示工作,并有權不通過同級黨委,向上級黨委、上級監察委員會直到黨的中央,直接并在實際運行中反映情況,檢舉黨員的違法亂紀行為。5這表明黨的紀律檢查領導體制已越來越具備“雙重領導體制”的特點,有了更多的機制保障。
    “文化大革命”期間,黨的監察機關停止工作、陷于癱瘓。1969年1月中央監察委員會被撤銷,中監委的機關干部被下放。6.1969年黨的九大、1973年黨的十大通過的黨章均取消了有關黨的監察機關的條款,黨的紀律檢查工作遭到嚴重的破壞。
    (三)改革開放新時期黨的紀律檢查領導體制
    “文革”結束后,黨的紀律檢查工作開始逐步恢復。1977年8月,黨的十一大通過的黨章規定:“黨的中央委員會,地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會,都設立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生,并在同級黨委的領導下,加強對黨員的紀律教育,負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況,同各種違反黨的紀律的行為作爭。”7據此,1978年12月,黨的十一屆三中全會選舉產生了由陳云等100人組成的中央紀律檢查委員會。1979年3月,中央紀律檢查委員會和中央組織部聯合發布《關于設立紀律檢查委員會有關問題的通知》,規定“省和縣各級黨的委員會,都設立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會,由同級黨的委員會選舉產生,報上級黨委批準。地委成立紀律檢查組,由地委提名,報省委批準”8。到1979年底,省、地、縣三級的地方紀律檢查委員會架構基本建立起來。而這一時期黨的紀律檢查委員會實行的是同級黨委單一領導的體制,這對當時各級紀律檢查委員會的迅速建立和健全起了重要作用。
    進入改革開放新時期后,中央又開啟了黨的紀律檢查領導體制的新探索。1980年2月,中共中央轉批中紀委《關于改變省、市、自治區及以下各級黨委紀委領導關系的請示報告》,指出“將省、市、自治區和省、市、自治區以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系,由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導,而以同級黨委領導為主”9。這是黨中央的文件中首次提出“雙重領導”的概念。

    1982年9月,黨的十二大通過的黨章,第一次以黨內最高法規的形式確認了紀律檢查機關的雙重領導體制,即“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”1,并取消了“以同級黨委領導為主”的規定。十二大黨章還進一步完善了有關雙重領導體制的規定:1.紀律檢查委員會不再由黨的委員會選舉產生,而是由黨的代表大會選舉產生;2.中央紀律檢查委員會第一書記必須從中央政治局常務委員會委員中產生;3.地方各級紀律檢查委員會,要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果,向同級黨的委員會報告的同時,也向上級紀律檢查委員會報告;4.上級紀律檢查委員會對下級紀律檢查委員會擁有工作檢查權和案件復查權;5.賦予地方各級紀律檢查委員會對同級黨委及其成員的監督權。2這就極大提高了紀律檢查機關的權威和地位,加強了上級紀委對下級紀委的垂直領導。
黨的十二大之后,黨的紀律檢查機關雙重領導體制被確定下來,并逐步朝著突出垂直領導的方向發展,主要表現在四個方面:
    1.完善各級紀委對同級黨委的監督權力和程序。1992年10月黨的十四大通過的黨章,增加規定“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為,可以先進行初步核實,如果需要立案檢查的,應當報同級黨的委員會批準,涉及常務委員的,經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準”3。1996年1月,黨的十四屆中紀委第六次全會進一步強調:“地方和部門的紀委(紀檢組)發現同級黨委(黨組)或它的成員有違反黨的紀律的情況,有權進行初步核實,并直接向上級紀律檢查委員會報告,任何組織或個人不得干預和阻撓。黨的地方和部門的紀委(紀檢組)接到對下一級黨委(黨組)成員的檢舉和控告,必須報告上一級紀律檢查委員會,任何人無權扣壓。”4
    2.賦予各級紀委對地方、部門和下級紀委主要領導干部提拔任用的監督把關權。1997年2月,中紀委發布《關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》,規定“凡屬地方和部門主要領導干部的提拔任用,黨的組織部門在提請黨委(黨組) 討論決定前,應征求同級紀委 (紀檢組) 的意見;各級紀檢監察機關領導干部的提名、任免、兼職、調動,各級組織、人事部門必須事先征得上級紀檢監察機關的同意”5。2002年7月頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定:“考察黨政領導職務擬任人選,應當聽取考察對象所在單位組織(人事)部門、紀檢機關(監察部門)和機關黨組織的意見。”6
    3.建立健全巡視制度,強化自上而下的監督。1996年1月,中紀委制定下發《關于建立巡視制度的試行辦法》,開始派出巡視組,開展巡視工作。2002年11月,黨的十六大報告明確提出:“改革和完善黨的紀律檢查體制,建立和完善巡視制度。”72003年,中紀委、中組部巡視組正式成立,共設立5個巡視組,巡視工作進入常態化。2004年中紀委同中組部制定了《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》,對中紀委、中組部巡視組開展巡視工作作了規定。2009年7月,中央頒布實施《中國共產黨巡視工作條例(試行)》,規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度,建立專門巡視機構對下級黨組織領導班子及其成員巡視監督”8。2012年黨的十八報告也指出:“健全紀檢監察體制,完善派駐機構統一管理,更好地發揮巡視制度監督作用”9。巡視制度的建立和健全,有助于拓展黨的紀律檢查機關的監督途徑,提高監督實效。
    4.派駐機構由雙重領導向垂直領導轉變。派駐監督是中紀委履行紀檢職能的重要方式。1982年黨的十二大通過的黨章,首次以黨內最高法規的形式賦予了中紀委可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員的權力。1983年3月中紀委印發《關于健全黨的紀律檢查系統加強紀檢隊伍建設的暫行規定》,規定“中央紀委派駐各部門的紀律檢查組或紀律檢查員,在中央紀委直接領導和駐在部門黨組指導下進行工作”1。此時派駐機構實行的是“一重領導,一重指導”的領導體制。1991年4月,中紀委發布《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組(紀委)若干問題的規定(試行)》,明確規定“中央紀委派駐紀檢組、各部門黨組紀檢組(紀委)受中央紀委和所在部門黨組(黨委)的雙重領導”2。2001年9月,黨的十五屆六中全會作出“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”3的決定。隨后,中紀委、監察部先后在衛生部、國家發改委等8個部門進行了派駐機構統一管理的試點工作。2004年4月中紀委、中組部、中編辦和監察部四部門聯合發布《關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》,決定“將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導”4。
    (四)十八大以來黨的紀律檢查領導體制
    黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視構筑權力監督的制度之籠,大力推進紀律檢查體制改革。黨的十八屆三中全會指出:“各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責,加強對同級黨委特別是常委會成員的監督,更好發揮黨內監督專門機關作用。推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”5這既指明了雙重領導體制的改革方向和目標,即“具體化、程序化和制度化”和“強化上級紀委對下級紀委的領導”,也提出了實現目標的具體路徑,即明確上級紀委查辦腐敗案件的主辦權和提名、考察下級紀委正副級領導職務的人事權,這有助于從根本上解決雙重領導權限不清、邊界模糊的問題。
    十八屆三中全會之后,黨的紀律檢查領導體制朝著強化垂直領導的方向發展。2014年6月,中央政治局審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》,要求“黨委黨組要定期向上級紀委報告黨風廉政責任制落實情況”6。2016年10月新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》頒布實施,再次重申了黨的各級紀律檢查委員會作為黨內監督專責機關的地位,并規定“強化上級紀委對下級紀委的領導,紀委發現同級黨委主要領導干部的問題,可以直接向上級紀委報告;下級紀委至少每半年向上級紀委報告1次工作,每年向上級紀委進行述職”7。此外,《條例》還增加了各級紀委選拔任用干部的話語權,即嚴把干部選拔任用“黨風廉潔意見回復”關。2017年1月,十八屆中央紀委七次全會的工作報告再次強調要“把好黨風廉政意見回復關,防止干部‘帶病提拔’、‘帶病上崗’”8,會上還通過了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》,并對紀檢機關的領導工作體制作了詳細的規定。2017年10月,黨的十九大通過的黨章在三個方面對紀律檢查機關的雙重領導體制進行了完善:1.增加“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導”9的規定。2.賦予地方各級紀委向同級黨和國家機關派駐紀律檢查組的權力。3.完善各級紀委監督同級黨委的程序,規定“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為,可以先進行初步核實,如果需要立案檢查的,應當在向同級黨的委員會報告的同時向上一級紀律檢查委員會報告;涉及常務委員的,報告上一級紀律檢查委員會,由上一級紀律檢查委員會進行初步核實,需要審查的,由上一級紀律檢查委員會報它的同級黨的委員會批準”1。這極大加強了同級紀委對同級黨委和上級紀委對下級黨委的監督。
    2018年2月,黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,要求“深化黨的紀律檢查體制改革,推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導”2。這為新時代黨的紀律檢查領導體制改革指明了方向,并將指引黨的紀律檢查領導體制不斷向前發展。
    二、黨的紀律檢查領導體制的演變特征
    從1927年至今,黨的紀律檢查機關經歷了從與同級黨委平行,到受同級黨委單一領導,再到受同級黨委和上級紀委雙重領導的演變歷程,而雙重領導體制又經歷了以同級黨委領導為主、各有側重和強化上級紀委領導三個階段。黨的紀律檢查領導體制演變歷程所呈現出的特征主要表現在以下三個方面。
    (一)黨的紀律檢查領導體制演變與黨的中心任務變化緊密相關
    黨的中心任務可以看作是黨對其所處環境的有效回應,不同時期黨的中心任務是黨在科學分析社會主要矛盾的基礎上制定的,它不僅決定了黨在一定時期的行動方向和黨的建設方向,而且也決定了黨的紀律檢查領導體制的設計、運行和變革,正如鄧小平在談到“以經濟建設為中心”時所指出的“其他一切任務都要服從這個中心,圍繞這個中心,決不能干擾它,沖擊它”3。因此,每當黨的中心任務發生變化時,黨的紀律檢查領導體制也會發生相應的變化。
    民主革命時期,黨的中心任務是動員廣大民眾,武裝奪取政權,建立新中國。為實現這一黨的中心任務,黨的紀律檢查領導體制主要表現為黨委單一領導,尤為強調黨的集中統一,以增強黨的凝聚力和戰斗力。如黨的五大建立中央監察委員會的目的,即“為鞏固黨的一致及權威”4。而1942年黨委一元化領導體制確立后,黨的紀律檢查領導體制也變為了同級黨委的完全單一領導。新中國成立后,黨成為全國范圍內的執政黨,黨的工作重心從農村轉移到城市,黨的中心任務也從奪取政權變為恢復和發展生產。圍繞這一中心任務,并鑒于和平時期黨員干部容易滋生享樂主義、官僚主義、貪污腐化等問題,黨的紀律檢查領導體制也逐漸突破了同級黨委完全的單一領導,增加了上級紀律檢查機關的監督和指導。改革開放后,黨的中心任務由“階級斗爭為綱”變為“以經濟建設為中心”,黨的紀律檢查領導體制也從單一領導體制變為雙重領導體制,以符合新時期反腐倡廉的要求,保證黨的中心任務的完成。黨的十八大以來,黨情、國情和世情發生了深刻的變化,黨的中心任務也發展為實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的中國夢。正如十九大報告指出:“實現偉大夢想,必須建設偉大工程。這個偉大工程就是我們黨正在深入推進的黨的建設新的偉大工程。”5為此,黨中央主動調整黨的紀律檢查領導體制,在雙重領導的基礎上,強化了垂直領導,構筑黨內監督的制度籠子。
    (二)“加強黨的領導”與“加強黨內監督”始終是黨的紀律檢查領導體制建設的主題
    黨的領導是貫穿于革命、建設和改革各個歷史時期的最鮮明的特征,也是革命、建設和改革能夠取得成功的最重要的政治保證。黨能夠由小變大、由弱變強,能夠帶領中國人民克服一重又一重的苦難、取得一個又一個的成就,加強黨的領導是最為重要的法寶之一。加強黨的領導首先必須維持和鞏固黨內團結統一,提高黨的組織性和紀律性,而這又主要是通過黨的紀律檢查制度來實現的。同時,中國共產黨自成立之初就十分重視黨內監督,黨的紀律檢查制度的建立、運行和發展本身就意味著黨內監督的加強。
    無論是黨的五大設計的平行領導體制,還是之后確立的單一領導體制和雙重領導體制,“加強黨的領導”和“加強黨內監督”始終貫穿于黨的紀律檢查領導體制演變過程中,只不過不同領導體制的側重點有所不同而已。平行領導體制更側重于“加強黨內監督”,讓紀律檢查機關與黨委基本平行、相互制約,從而達到更好的監督效果。但這并不意味著平行領導體制忽視“加強黨的領導”,如五大黨章規定“中央及省監察委員會之決議,必須得中央及省委員會之同意,方能生效與執行”1。單一領導體制則更側重于“加強黨的領導”,構建黨的紀律檢查機關單一明確的領導與服從關系,保持黨的集中統一,以有效應對外部威脅與挑戰。而單一領導體制也有“加強黨內監督”的一面,如賦予上級紀律檢查機關對下級紀律檢查機關的監督權。“文革”時期,只講“加強黨的領導”,而不講“加強黨內監督”,因而黨的紀律檢查機關也就沒有存在的必要了。改革開放后確立的雙重領導體制,尤其是黨的十八大以來雙重領導體制的最新發展,體現出既重視“加強黨的領導”,又重視“加強黨內監督”的特征。“加強黨的領導”主要表現在各級紀委協助同級黨委推進黨風廉政建設和上級紀委加強對下級紀委的領導。“加強黨內監督”主要表現在各級紀委加強對同級黨委委員和常務委員的監督,上級紀委加強對下級黨委和紀委的監督。這是新時代黨的反腐敗斗爭能夠取得豐碩戰果的重要原因。
    (三)黨的紀律檢查機關在黨內的地位逐步提升
    黨的紀律檢查領導體制要處理的是黨的紀律檢查機關“受誰領導”的問題,即各級紀律檢查機關與同級黨委、上級紀律檢查機關之間的關系。領導體制在很大程度上決定黨的紀律檢查機關在黨內的地位,進而影響黨的紀律檢查機關的監督權威和效力。
    黨的五大設計的平行領導體制,監察機關由黨的代表大會選舉產生,直接對黨的代表大會負責,與同級黨委是相互制約的關系,因而監察機關有較高的獨立性。但這種領導體制是照搬蘇共的結果,并不適合中國國情,也未能實際運行。而單一領導體制下黨的紀律檢查機關由同級黨委選舉產生,對同級黨委負責,受同級黨委監督,其地位相當于同級黨委領導下的一個工作部門,猶如黨的宣傳部、組織部一樣。這樣,黨的紀律檢查機關實施黨內監督的廣度和深度都比較有限。改革開放后逐步確立的雙重領導體制,將黨的紀委由同級黨委選舉產生的做法,改為由黨的代表大會選舉產生,且黨委與紀委一樣,都要對黨的代表大會負責,這就實現了“由誰產生”與“受誰領導”的分離,提高了紀委的法定地位。最為重要的是,雙重領導體制分割了同級黨委完整的領導權,將一部分領導權轉移至上級紀委手中,為各級紀委監督同級黨委奠定了基礎。十八屆三中全會以來啟動的黨的紀律檢查領導體制改革,使雙重領導體制朝著具體化、程序化、制度化的方向發展,賦予了上級紀委在腐敗案件查辦、干部提名考察方面更大的領導權限。這就進一步提高了各級紀委的權威地位,有助于實現監督范圍的全覆蓋,并加強對同級黨委主要領導干部的監督。
    三、黨的紀律檢查領導體制的演變啟示
    新一輪黨的紀律檢查領導體制改革應著重處理好以下三對關系。
    (一)處理好黨委領導與紀委監督的關系
    在黨的紀律檢查領導體制上,同級黨委與紀委之間是領導與被領導的關系;而在黨內監督上,紀委是黨內監督的專責機關,可以對同級黨委實施監督,特別是《黨內監督條例》指出“加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權力情況的監督”2,這使得二者又是監督與被監督的關系。顯然,處于被領導地位的紀委要對處于領導地位的同級黨委進行有效監督將十分困難。事實上,“無論是地方紀委、派駐機構還是企業紀檢機構,很少有發現和報告同級黨委問題的”3。這不僅是囿于雙方領導與被領導的關系,而且還包括許多現實的顧慮,比如人情關系、監督成本、地方干部形象和聲譽等。此外,紀委的人財物均依附于同級黨委和政府,紀委書記作為黨委成員也必須服從黨委的決定,因而紀委也很難以獨立和超脫的姿態對同級黨委實施監督。
    對此,一些學者主張,紀委的雙重領導體制應逐步向上級紀委領導為主、同級黨委領導為輔,乃至向上級紀委單一領導的體制過渡。1這種做法提高了紀委的獨立性和權威性,有助于對同級黨委實施更有效地監督。但紀委缺少或擺脫了同級黨委的監督(領導其實也包含監督)后,也會帶來兩個主要的隱患:一是紀委自身可能也會成為監督的難點,畢竟與同級黨委比起來,上級紀委在監督的距離、信息和成本上都不占優勢;二是不利于同級黨委的領導協調。紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他黨內法規,檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況,協助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”2。這表明紀委與其他黨的部門一樣也需充當同級黨委助手的角色,而紀委對同級黨委的工作部門、下級黨組織、黨員個人的紀律監督,正是同級黨委加強領導的重要方式。當紀委變為純粹的監督者時,可能會增加它與同級黨委及其職能部門之間的摩擦和內耗,從而不利于同級黨委的統一領導和組織協調。
    推進黨的紀律檢查領導體制改革,必須要堅持黨的領導,就全國和中央層面而言,即要堅持黨中央的領導;就地方層面而言,即要堅持各級黨委的領導。但黨委對紀委的領導不是全面的領導(如黨委與其職能部門那樣),而是有限的領導,即特定領域內專項工作的領導。紀委對黨委的監督,也不是分權制衡式的監督(如西方國家的三權分立模式),而是分工制約式的監督,即監督本身不是目的,保證黨組織的事業成功、目標實現才是目的。理順黨委領導與紀委監督的關系,首先應該對黨委領導紀委的范圍、事項、方式和程序做出明確的規定,尤其在黨風廉政建設和反腐敗工作上,黨委要加強對紀委的領導,使紀委能更好地履行監督責任。其次也應對紀委監督黨委的范圍、事項、方式和程序做出明確的規定,可以考慮將目前紀委對黨委成員個人的紀律監督擴展到對黨委組織的決策監督,規范和約束黨委的用權、治權。最后鑒于紀委與黨委在黨內的地位并不對等,因而對黨委的監督應主要由上級紀委來負責,而下級紀委的主要任務是協助上級紀委實施監督,比如主動匯報情況、搜集和提供線索、進行初步核實等。
    (二)處理好同級黨委橫向領導與上級紀委垂直領導的關系
     相比于單一領導體制,雙重領導體制的問題在于:下級要同時接受兩個上級的領導,領導職權和責任模糊,容易導致兩個上級之間的爭權、扯皮和推諉;而如果兩個上級發出的指示、命令不一致,又容易導致下級消極執行和無所適從。事實上,黨的紀律檢查雙重領導體制在實際運行中也表現為多種形式,既有“以同級黨委領導為主”的形式,也有“以上級紀委領導為主”的形式,還有“同級黨委和上級紀委均衡領導”的形式。不同形式的雙重領導體制,其監督的效果也不盡一樣。因此,要構建穩定、高效的雙重領導體制,就必須處理好同級黨委橫向領導與上級紀委垂直領導的關系。
    理順同級黨委橫向領導與上級紀委垂直領導關系的主要思路是:推動雙重領導的具體化、程序化和制度化。黨的十八屆三中全會提出“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”3,這是黨的紀律檢查雙重領導體制走向具體化的重要一步,未來應進一步明確同級黨委與上級紀委的領導權責,以權力清單和責任清單的形式,劃分出同級黨委和上級紀委的領導權責邊界,通過列舉的方式,清晰規定哪些事項由同級黨委獨管或主管,哪些事項由上級紀委獨管或主管,哪些事項由同級黨委和上級紀委共管(也要確定各自的權限),并指明對未予列舉事項的優先管轄方(如上級紀委);而且要明確規定同級黨委和上級紀委必須要做的事項,并規定不做要負何種責任。另外,程序化和制度化是具體化的保障,因此應進一步完善同級黨委和上級紀委各自的領導程序,如紀委協助同級黨委處理黨風廉政建設的工作程序,下級紀委向上級紀委的請示報告程序,同級黨委與上級紀委對同一案件有不同意見時的溝通處理程序等。而制度化則要求將同級黨委與上級紀委各自的領導權責、事項和程序等均納入黨內法規,構建完善的制度體系,使雙重領導在實際運行中有章可循、照章辦事。
    (三)處理好紀委作為監督者與被監督者的關系
    孟德斯鳩曾指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”1紀委作為掌握監督權的黨內機關,在實施監督的同時,也需要被監督,否則,紀委同樣也會濫用權力和腐化蛻變。近年來,紀委干部違法亂紀、以權謀私的現象也時有發生。如2017年中紀委的工作報告就顯示:十八大以來,針對紀檢人員違紀違法,全國紀檢系統處分1萬余人,組織處理7600余人,談話函詢1.1萬人。2因此,“如何有效監督紀委”與“紀委如何有效監督”的問題同等重要。正如習近平總書記反復強調的“有權必有責,用權受監督,失職要問責,違法要追究”3。
    要處理好紀委作為監督者與被監督者的關系,應做到:一方面,作為監督者,紀委要履行好黨內監督職責,尤其是要對同級黨委展開監督,則需要提高紀委的獨立性,并給予其充分的職權保障;另一方面,作為被監督者,紀委的權力也需要受到限制和約束,同樣要將其置身于嚴密的監督制度體系之中。然而,實現兩者的平衡并不容易,比如有些地方的紀委權威不夠,在反腐敗上沒能發揮應有的作用。而有些地方的紀委則十分強勢,受到的監督和制約又比較有限。但是現實的制度建設并不是從空白處開始,可以設計一個既能實施強有力監督,又能受到強有力監督的紀律檢查機關,而只能在原有的基礎上進行改善。因此,在處理紀委作為監督者與被監督者的關系時,總體應把握的策略是:首先讓紀委成為權威有力的監督者,破除紀委更好履職的體制和機制障礙,因為只有紀委先存在權威,才談得上限制紀委的權威;其次再逐步建立和健全監督紀委的制度體系,尤其是在紀委與監委合署辦公后,要著力完善黨的代表大會、人民代表大會監督紀委(監委)的體制和機制,實現把紀委的權力關進制度的籠子。
注釋:

【1】1 劉金程:《中國共產黨紀檢監察領導體制的演化:90年的回顧與展望》,載于《河南社會科學》2011年第5期。

【2】2《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第2頁。

【3】1.3.8《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第27、39、54-55頁。
【4】2.5.6.9《1921~2000中國共產黨黨風廉政建設文獻選編》第8卷,中國方正出版社2001年版,第27、29、29、44-45頁。
【5】4 丁俊萍、許春濤:《中國共產黨紀律檢查機關的職責演變及其特點、啟示》,載于《探索》2018第3期。
【6】7 黃曉輝:《黨內監督工作領導體制的歷史演變與新發展》,載于《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第6期。

【7】1.3.4.5.8.9《1921~2000中國共產黨黨風廉政建設文獻選編》第8卷,中國方正出版社2001年版,第47、55、56、71-73、85、90頁。
【8】2 參見徐高峰:《中國共產黨紀律檢查機構的歷史沿革》,載于《東北師大學報(哲學社會科學版)》1999年第1期。
【9】6 參見陳進:《中共黨內監督機制的歷史考察及其啟示》,載于《山東社會科學》2011年第3期。
【10】7《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第93頁。

【11】1.2.3《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第93、113-114、139頁。
【12】4 邵景均:《新中國反腐簡史》,中共黨史出版社2009年版,第133頁。
【13】5《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》,人民網(http://qzlx.people.com.cn/n/2013/0530/c364581-21670278.html.)
【14】6《黨政領導干部選拔任用工作條例》,人民網(http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020723/782504.html.)
【15】7《十六大報告新思想新論斷新舉措專題讀本》,研究出版社2002年版,第33頁。
【16】8《完善巡視制度 規范巡視工作加強黨內監督——中央紀委負責同志就〈中國共產黨巡視工作條例(試行)〉的頒布實施答新華社記者問》,中國法院網(https://www.chinacourt.org/article/detail/2009/12/id/386399.shtml.)
【17】9《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》,《人民日報》,2012年11月18日。

【18】12《1921~2000中國共產黨黨風廉政建設文獻選編》第8卷,中國方正出版社2001年版,第109、165頁。
【19】3《中紀委第六次全體會議公報》,中國網(http://www.china.com.cn/chinese/2001/Sep/62323.htm.)
【20】4《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見〉》,人民網(http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182146/11002358.html.)
【21】5《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,求是理論網(http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.)
【22】6 呂品:《〈黨的紀律檢查體制改革實施方案〉解讀》,人民網(http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0728/c64371-25355713.html?t=1417508773265.)
【23】7《中國共產黨黨內監督條例》,新華網(http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.)
【24】8《推動全面從嚴治黨向縱深發展以優異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告》,中國政府網(http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html.)
【24】9《中國共產黨章程》,人民網(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)

【25】1《中國共產黨章程》,人民網(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)

【26】2《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,中國政府網(http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.)
【27】3《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第250頁。
【28】4《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第26頁。
【29】5《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》,《人民日報》,2017年10月28日。

【30】1《中國共產黨章程匯編(一大——十八大)》,中共中央黨校出版社2013年版,第26、27頁。
【31】2《中國共產黨黨內監督條例》,新華網(http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.)
【32】3《認真落實三個提名考察辦法 打造忠誠干凈擔當的紀檢干部隊伍——專訪紀律檢查體制改革專項小組負責人》,《光明日報》,2015年04月28日。

【33】1 參見課題組:《學習、借鑒、創新——構建中國特色紀檢領導體制的思考》,載于《社會科學論壇》2015年第1期。
【34】2《中國共產黨章程》,人民網(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)
【35】3《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,求是理論網(http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.)

【36】1 [法]孟德斯鳩:《論法的精神》上卷,張雁深譯,商務印書館1961年版,第154頁。

【37】2《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》,新華網(http://www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm.)
【38】3《習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》,人民網(http://cpc.people.com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html.)






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