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【2018.06】改革開放40年中國農村扶貧開發的 實踐進路與世界啟示
2019-03-11 16:23:15 來源:《社會主義研究》2018年第6期 作者:喬陸印 何瓊峰 【 】 瀏覽:440次 評論:0
一、引言
    貧困是世界各國尤其是發展中國家面臨的重大現實問題和發展難題。2000年9月,聯合國千年首腦會議通過的《聯合國千年宣言》中,將“全世界生活在絕對貧困線下的人口數減半”作為千年發展目標的第一項。減貧與消除貧困再次成為全世界的熱議話題。中國是世界上最大的發展中國家,長期以來形成的城鄉二元結構和薄弱的農村經濟社會基礎,造成農村貧困人口多、分布廣的基本格局。1中國政府歷來重視如何解決貧困問題。改革開放以來,從廣義的、救濟式扶貧到大規模、有組織、有計劃的開發式扶貧再到當前的精準扶貧,中國扶貧實踐經歷了不同的歷史階段,全國貧困人口從1978年的2.5億降至2017年底的3046萬人,農村貧困發生率也從30.7%降至3.1%(按中國貧困線測算),成為世界上減少貧困人口最多、率先完成聯合國千年發展目標的國家2,為世界減貧事業做出巨大貢獻。但也應認識到,我國現有的貧困人口集中分布在中西部的深
石山區、高寒區、民族地區和邊境地區,農村貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大1;少部分地區的貧困發生率仍在15%以上,部分貧困人口面臨的是非收入問題,農戶貧困與地方政府的相對貧困并存。當前,農村貧困人口分布特征進一步變化,經濟增長的“涓滴效應”明顯減弱,扶貧投資也出現“邊際遞減效應”,脫貧攻堅仍面臨著新的挑戰。在此背景下,系統梳理改革開放四十年來中國扶貧開發的實踐歷程,從宏觀背景、扶貧理念、主要措施、減貧成效等方面總結不同階段的特點,進一步提煉中國扶貧開發的內核特征及其世界啟示,對于打贏脫貧攻堅戰以及世界減貧理論與實踐的發展具有重要意義。
二、中國農村扶貧開發的實踐進路
    改革開放之初,中國農村的貧困問題普遍存在,當時雖然沒有專門性的扶貧制度安排,但通過農村經濟制度改革以及救濟式扶貧,仍取得了巨大的減貧成效。隨著農村貧困特征的不斷演化、貧困與反貧困理論認知的逐漸深化以及綜合國力的快速提升,中國逐漸探索出一條中國特色的農村減貧路徑。
(一)1978-1985年:經濟改革下的廣義扶貧
    在經歷了三年自然災害和十年文化大革命后,中國國民經濟幾乎停滯,全國范圍內普遍存在著大面積貧困現象。按照中國的貧困標準統計(人均純收入206元),1978年全國貧困人口超過2.5億人,農村貧困發生率達30.7%。2為挽救中國瀕臨崩潰的國民經濟,1978年國家開始實施改革開放政策。對農村來講,一是農村土地經營制度改革,激發老百姓生產積極性,提高土地利用率和勞動產出率,農產品產量激增;二是農產品購銷制度改革,提高農產品價格,恢復農村集貿市場,重建農產品市場體系3;三是放開農村金融與工商業投資,鄉鎮企業迅速發展,為農民創造了非農就業。農村制度改革的成功促進經濟快速增長,也帶來巨大的減貧效應,可稱為廣義扶貧。
    具體到扶貧領域,救濟式扶貧、設立專項基金、“三西”扶貧開發計劃是該階段具有針對性的扶貧措施。救濟式扶貧是從新中國成立之初延續到上世紀80年代中期,通過中央政府向貧困地區調撥糧食、棉布等生活物資以及財政補貼,以維系貧困地區農村人口的最低生活保障,也就是所謂的“輸血式”扶貧。如1984年11月,國家計劃委員會發布了《關于動用庫存糧棉布幫助貧困地區修建道路和水利工程的通知》,決定在3年內從商業庫存中拿出糧食100億斤、棉花200萬擔、棉布5億米撥給貧困地區,通過“以工代賑”方式加強貧困地區基礎設施建設。4“三西”扶貧計劃是指國家對甘肅定西、河西地區、寧夏西海固地區實施農業建設計劃,于1982年啟動,每年專項撥款2億元,為期10年,開啟了中國貧困地區扶貧開發模式的先河。該階段尚未形成專門化、制度化的扶貧體系,但在農村經濟體制改革和救濟式扶貧等措施下,農村絕對貧困人口從2.5億減少到1.25億人左右,貧困發生率也從30.7%下降為14.8%5,取得了巨大的減貧成效。經濟改革下的廣義扶貧,實質上暗合了西方早期的減貧邏輯,即通過經濟社會發展產生的涓滴效應來帶動貧困人口增收并實現脫貧,屬于收入/消費單一經濟維度的減貧理念。
    受國家宏觀制度轉軌影響,農村扶貧領域也出現了一些問題:一是注重農村經濟發展,忽視基本公共服務供給。在農村全面推行經濟體制改革的同時,人民公社時期依托于集體經濟的農村基礎教育和基本醫療服務也遭到摒棄,但新的農村公共服務制度又未能建立,農村長期被排斥在國家社會保障和義務教育體系之外。6二是救濟式扶貧助長貧困人口的依賴心理。“輸血式”扶貧措施對于改觀絕對貧困人口的生活狀況起到了積極作用,但也出現了一些問題。一方面,國家直接給貧困地區調撥生活物資和財政補貼,無法內化為貧困地區的自我“造血”動力和貧困人口的自主發展能力,反而助長了其“等、靠、要”的依賴心理。另一方面,經濟轉軌初期國家對貧困地區實行補貼救濟,但同時利用工農業產品價格“剪刀差”將當地的農產品和
原材料調配供給到發達地區,造成貧困地區資源與資本流失,容易形成對發達地區的經濟依賴。
(二)1986-1993年:區域瞄準的開發式扶貧
    農村經濟體制改革取得了巨大的減貧成效,但普適性的制度安排卻帶來非均衡性的增長結果,那些自然環境惡劣、資源稟賦差、經濟基礎薄弱的地區與沿海發達地區的發展差距逐漸拉大。這些地區多數位于相對落后的中西部地區,特別是18個集中連片貧困地區,全國絕大多數貧困人口分布在這些地區。中國農村貧困問題已經從改革開放之初的普遍性貧困演變為區域性貧困,廣義的經濟增長為主、適當救濟為輔的扶貧策略難以產生較好的減貧效果。基于這一判斷,中央政府明確了區域瞄準的扶貧策略,以貧困縣作為區域扶貧的基本單位,力爭在“七五”期間增強連片貧困地區的自我積累和內生發展能力,解決區域性貧困問題。
    這一階段的主要措施有:一是1986年成立專門的扶貧工作機構,即國務院貧困地區經濟開發領導小組(1993年改稱國務院扶貧開發領導小組),具體負責組織、領導、協調、督檢貧困地區的經濟開發工作,標志著我國的扶貧工作由道義幫扶轉變為制度性扶貧。同時,基于農業部縣級農村收入數據和人均糧食指標,綜合考慮區域和政治因素,確定了331個國家重點扶持貧困縣,享受國家財政補貼。二是以貧困縣為瞄準對象,國家給予扶貧資金、以工代賑、貼息貸款等政策優惠,利用當地的自然資源進行開發性生產項目和基礎設施建設,以期培育貧困地區和貧困人口的自我積累與內生發展能力,依靠自身能力解決溫飽問題、實現脫貧致富。1國家的針對性政策如扶持能夠為貧困戶提供就業機會的生產性項目、動員政府機構和社會企業廣泛參與扶貧開發等,標志著中國開始在全國范圍內開展有計劃、有組織、大規模的扶貧開發活動。
    從反貧困理念看,開發式扶貧繼承了以經濟發展來解決貧困問題的理念假設,認為通過外部資源的投入來增強貧困地區自身“造血”能力,進而促進地區經濟增長來帶動貧困人口脫貧。與上一階段相比,開發式扶貧政策有了更具體、更直接的反貧困含義,對促進貧困地區發展和緩解貧困發揮了一定作用,貧困人口減少至1993年的8000萬左右。2客觀地講,減貧速度有所減緩,且返貧現象有所增加。一方面,同期農村經濟增長速度放緩,涓滴效應減弱;另一方面,剩余的貧困人口脫貧難度增大。這些因素抵消了一部分減貧成效。
    以區域為瞄準對象,扶貧資源在“自上而下”的縱向傳遞過程中,也出現了諸多問題。一是部分貧困人口無法享受國家扶貧資源。該階段國家扶貧資源以貧困縣為單元進行投放,生活在國家貧困縣之外的貧困人口則無法分享扶貧資源。貧困縣也沒有針對貧困村和貧困戶制定更詳細的分配方案,往往將扶貧資源平均分配給農村居民,降低了扶貧資源的針對性和減貧效應。二是扶貧資金的使用效益低下。由于扶貧資金的管理與審查制度不完善,在資金逐級向貧困戶傳遞過程中,挪用和滲漏嚴重,使用效率大打折扣。特別是貧困縣財政困難,扶貧資金被用于創辦縣鄉企業,結果是“以扶貧項目帶動經濟發展和貧困戶脫貧”的開發式扶貧戰略演變為“貧困地區工業化項目”的開發式發展戰略,貧困人口很少能從中獲得就業機會。3三是缺乏部門之間的協調機制和自下而上的反饋機制。新成立的扶貧部門,只有實現扶貧目標的責任,沒有調配與管理扶貧資源的權力,較難協調掌握扶貧資源的同級部門,影響扶貧政策的執行效率。此外,未能建立通暢有效的“自下而上”的反饋機制,貧困人群的差異化訴求不能及時反饋到扶貧部門,降低了扶貧措施的有效性。
(三)1994-2000年:解決溫飽的攻堅式扶貧
    進入20世紀90年代中期,中國東西部經濟發展差距逐漸拉大,農村貧困特征隨之發生變化,貧困人口分布表現出明顯的空間集聚特征,主要集中在自然條件惡劣、基礎設施薄弱、社會發育落后的中西部干旱區和山區。面對新的貧困形勢,國務院于1994年制訂并實施《國家八七扶貧攻堅計劃》,提出用7年左右的時間,到2000年底基本解決農村8000萬貧困人口的溫飽問題,促進貧困地區經濟和社會發展,逐步縮小東西部地區差距。這是新中國成立以來第一個有明確目標、對象、措施和期限的扶貧開發行動綱領。
    這一階段的具體措施有:一是重新確定國家重點扶持貧困縣。根據當時的貧困人口分布特征與省區經濟發展狀況,重新確定國家貧困縣592個,國家制定的扶貧措施主要圍繞這592個貧困縣來實施。1二是提出扶貧開發到村到戶的工作思路,其核心是資金投放、項目安排等措施要具體落實到貧困鄉、貧困村、貧困戶。明確提出要多渠道增加扶貧投入,改善貧困村生產生活條件,重點扶持種養業和農產品加工業,解決貧困戶溫飽問題。三是加大扶貧資金投入。通過財政投入、貼息貸款、以工代賑等途徑,加大對貧困地區的資金投放力度。同時,嚴格扶貧資金使用審計,嚴禁擠占和挪用,減少資金傳遞過程中的滲漏。四是建立扶貧工作責任機制。明確了計劃、農林、商貿、交通、科教、民政等部委的扶貧任務,建立資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。該階段的核心目標是解決貧困人口的溫飽問題,對貧困成因機制與反貧困理念的認知,更多關注在經濟維度層面。但具體舉措上,扶貧對象更聚焦,扶貧措施更有針對性。總體上看,這一階段將扶貧到村到戶的微觀措施和促進中西部經濟發展的宏觀政策相結合,對緩解農村貧困產生了積極效應,農村貧困人口由8000萬減少至3209萬人,貧困發生率降低到3.4%2,基本實現了“八七扶貧攻堅計劃”的戰略目標。
    攻堅式扶貧在政策實施過程中也存在著一些問題:一是注重經濟維度,忽視提升貧困人口抗風險能力。囿于經濟貧困論理念,該階段仍是將發展區域經濟、提高貧困人口收入作為扶貧政策的核心目標。一方面,貧困人口缺少健康和生活等方面的基本社會保障,其勉強溫飽的生計狀態是極其脆弱的,不可預測的災難和風險極易讓他們返貧。另一方面,從長遠角度看,通過教育來改善貧困家庭的人力資本狀況,阻斷貧困的代際傳遞,才能徹底幫貧困戶擺脫貧困。但由于教育體制改革以及農村教育資源投入相對不足,農戶的教育支出反而增加,制約了貧困戶穩定脫貧。3二是開發式扶貧項目客觀上存在貧困排斥現象。扶貧開發項目是扶貧資源投入的基本載體。在項目安排上,具有相對區位優勢和資源優勢的貧困村更容易被安排扶貧開發項目,而地處偏遠、生產條件較差的貧困村則可能獲得較少的項目機會,但這些村莊往往是貧困人口集中、貧困發生率高的地區。三是扶貧信貸政策偏離預期目標。金融資源是提高貧困戶自我發展能力的優質資源,但也是貧困戶難以取得的寶貴資源。貧困戶素質相對偏低,經營能力較差,缺少風險抵押資產,銀行出于利潤和風險考慮,往往不愿意將貸款發放給貧困戶。最終,扶貧信貸異化為傳統農業信貸,偏離政策預期目標。
(四)2001-2010年:鞏固溫飽的參與式扶貧
    進入新世紀,區域差距、城鄉差距以及農村內部的貧富差距問題,成為中國經濟社會發展面臨的主要挑戰。經過前兩個階段的扶貧開發,農村貧困問題也發生明顯變化:區域性、絕對貧困轉變為分散的點狀分布和相對貧困,收入型貧困為主轉變為多元貧困為主,農村貧困不再僅僅是區域經濟發展不足的問題,而逐漸演變成階層性貧困問題。在此背景下,2001年中國政府頒布并實施《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》,目的是盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題,進一步改善貧困地區的基本生產生活條件,鞏固扶貧成果,為達到小康水平創造條件。這標志著中國農村扶貧開發工作進入新階段。
    在繼承和改進上一階段扶貧政策措施的基礎上,本階段在扶貧舉措上有了進一步突破。一是實行整村推進開發扶貧,且強調群眾參與。新時期,農村貧困人口更加分散,且以往扶貧項目存在瞄準偏離與貧困排斥現象,貧困瞄準重心必需下沉到村組。以村為單位進行貧困識別,全國共識別出14.8萬個貧困村,覆蓋了全國80%的農村貧困人口。4貧困村確定后,以農民為主體,采用參與式方法自下而上地編制本村扶貧開發規劃,重點確定基礎設施改善、特色增收產業培育和村莊公共服務提升等方案。二是注重提升貧困人口文化素質,擴大勞務輸出。加強貧困地區基礎教育、職業教育、技能培訓等教育資源投入,提升貧困人口的文化素質與勞動技能,并通過東西勞務協作的方式,積極引導農村勞動力外出務工、增收脫貧。三是推行易地扶貧搬遷。按照試點先行、逐步推廣的思路,把居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區的特困人口搬遷到其他地區發展,并要求細致地做好搬遷后的各項工作,確保搬得出、穩得住、能致富。四是實施農村最低生活保障制度。為解決部分尚未實現溫飽的貧困人口的生計問題,2007年全國實施農村最低生活保障制度,對于改善貧困人口生活質量、鞏固溫飽成果起到了很大作用。在繼承以往開發式扶貧理念的基礎上,該階段開始注重生產生活條件的改善以及教育、醫療、社保等公共服務供給,體現了中國扶貧開發理念的重要轉變。國家統計局數據顯示,到2010年中國貧困人口減少至2688萬人,貧困發生率下降至2.8%。
    隨著扶貧政策的落實與實踐工作的推進,扶貧工作中也涌現出一些新問題:一是過多強調農村勞務輸出,使得農村青壯年勞動力大量外流,貧困地區的開發與建設缺乏必要的主體,導致農村空心化、老齡化等問題。同時,由于城鄉一體化的配套機制改革滯后,外出務工人員由于教育程度、社會聯系、文化隔閡、風俗差異等原因,難以真正融入到城市生活,進而引發了一些新的社會問題。二是易地扶貧搬遷后的貧困戶可持續生計問題。易地扶貧搬遷,搬遷是手段,脫貧是目的。地方在執行搬遷政策過程中,容易將其異化為任務式搬遷1,傾向于無土安置和集中安置,盡管貧困戶完成了空間轉移,但其生計能力并未得到明顯提高,家庭生計方式不能實現較快轉變,可持續生計陷入窘境。三是農村“低保”對象的不精準問題。實際上,農村中的貧困家庭往往處于弱勢地位,相當一部分“低保”名額被村干部、強勢農戶、關系農戶等申請獲得,還有部分農戶在申請過程中隱瞞財產、鉆制度空子拆分戶口以及養懶漢等2,嚴重影響“低保”制度的保障功能。
(五)2011至今:保障與發展并重的精準扶貧
    進入新時期,農村貧困人口的分布特征演變為:一方面,貧困人口分布更加分散化、碎片化;另一方面,貧困人口進一步向深石山區、高寒區、民族地區和邊境地區集中,空間上呈現出明顯的“孤島效應”。3這部分貧困人口數量仍很龐大、貧困程度深、脫貧難度大,部分貧困人口面臨的是多元化貧困問題。經過多年的努力,中國扶貧開發工作總體上已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。同時,中國也面臨著到2020年全面建成小康社會的緊迫任務。這些因素客觀上要求中國扶貧開發理念與實踐思路需要轉變。在此背景下,新一輪的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》頒布,并提出:到2020年,穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房(即“兩不愁,三保障”),消除絕對貧困。2013年“精準扶貧”理念提出,2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將精準扶貧、精準脫貧確定為新時期中國農村脫貧攻堅的基本方略。
    在精準扶貧理念指導下,中國實行區域瞄準和個體精準相結合的方式推進扶貧工作。區域瞄準對象是14個集中連片特困地區、832個貧困縣和12.8萬個貧困村,個體精準具體是通過精準識別、精準幫扶、精準管理來實現精準脫貧。4精準扶貧要求做到“六個精準”,堅持分類施策,通過“五個一批”工程,確保到2020年現行標準下的貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困。繼承以往扶貧舉措的基礎上,該階段在扶貧政策措施方面又有了新的創新:一是貧困對象的精準識別和建檔立卡。即按照統一的標準,通過規范的程序和方法,找出真正的貧困村、貧困戶,了解貧困狀況,分析致貧原因,摸清幫扶需要,建立貧困基本信息檔案,并納入全國扶貧信息網絡系統統一管理,實現了貧困人口的動態管理,是精準扶貧的基礎。二是強化并落實駐村幫扶工作機制。加強貧困村駐村工作隊和第一書記的選派力度,并完善幫扶干部的管理、監督、考核、激勵機制,做到選派精準、幫扶扎實、成效明顯、群眾滿意。三是構建綜合性的脫貧攻堅制度體系。自2015年《決定》出臺后,兩辦相繼出臺了12個配套文件,各部門出臺173個政策文件或實施方案,構成“1+N”的脫貧攻堅系列文件,涉及產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞務輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造、土地增減掛鉤指標、資產收益扶貧等5,形成了包含保障型、支持型和發展型的綜合性扶貧政策體系。四是建立了成效考核和貧困退出機制。省級黨委和政府對扶貧開發工作負總責,并從減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金四個方面建立扶貧開發工作成效考核指標體系和第三方評估機制。貧困退出包括貧困人口退出、貧困村退出、貧困縣退出,貧困人口退出的衡量標準是年人均純收入和
“兩不愁、三保障”指標,貧困村和貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量指標。

    精準扶貧理念指導下的脫貧攻堅,注重從生計保障、能力提升、扶貧開發等多層面對貧困人口和貧困地區進行幫扶,是多維反貧困理念的具體體現。這一階段,新標準下的農村貧困人口從2010年末的1.66億人減少到2017年底的3046萬人,貧困發生率降低至3.1%1,取得了巨大的脫貧成效。在2020年全面建成小康社會的百年目標倒逼下,該階段的扶貧開發工作采取了諸多超常規舉措,成效顯著,但在執行過程中也出現了一些問題:如精準識別的貧困排斥與靶向偏離現象2、易地扶貧搬遷的生計保障問題3、產業扶貧項目的“精英捕獲”現象4、駐村幫扶成效差異化明顯5、少數扶貧干部的不正之風等等。由于相對完善的考核評估機制以及國家迅疾的針對性措施,這些問題均能在較短的時間內得到改善,為如期完成脫貧攻堅目標提供保障。


三、中國扶貧實踐的內核特征與世界意義
    改革開放以來中國扶貧實踐不斷推進,逐漸形成了具有顯著本土性特征的中國特色扶貧開發道路,為全球減貧理論與實踐的發展做出重大貢獻。
(一)中國扶貧實踐的理念演變
    從貧困與反貧困的理論研究歷程看,學界對貧困的認知經歷了從收入/消費的單一經濟維度的絕對貧困和相對貧困,轉向深層次的能力、權利、制度、文化、代際等多維度拓展。其后學者們又從社會剝奪與排斥、知識貧困、脆弱性、制度保障等方面提出新的認識,貧困逐漸被認為是收入、能力、權利、資本、社會關系、地域文化等落后現象的總稱。反貧困理論也形成了兩大范式,即強調宏觀經濟干預的經濟學范式和強調微觀個體視角的社會學范式,并逐漸走向綜合范式。
    中國扶貧實踐經歷了不同階段,扶貧理念也從單一經濟維度(開發式扶貧、攻堅式扶貧)逐漸轉向多維貧困的綜合治理(精準扶貧)。這與貧困理論研究的脈絡是一致的。隨著我國經濟快速發展和綜合國力的提升,扶貧實踐工作穩步推進,農村貧困特征與階段性減貧目標也隨之發生變化。扶貧開發的戰略思路基本上按照先宏觀尺度的“區域整體”,再到微觀尺度的“精準突破”;先“解決溫飽”保障生存,再轉為“全面小康”持續發展的邏輯演進。與之相對應,政策供給也從追求公平的小規模救濟式扶貧政策,轉變為促進區域發展、解決農民溫飽的開發式扶貧政策,再到生存保障型、支持發展型、綜合開發型“1+N”的多層次扶貧政策體系,是扶貧理念演變的具體表現。
(二)中國扶貧實踐的經驗特征
1.減貧理念:堅持開發式扶貧策略
    中國仍處于社會主義初級階段,經濟發展是推進減貧事業、改善民生的基礎。貧困是自然、經濟、社會、政治、文化等多方面因素長期相互作用并積累傳遞的結果,解決貧困人口的溫飽問題必須與貧困地區的綜合開發結合起來。改革開放以來的中國扶貧實踐,始終堅持開發式扶貧策略,并將消減貧困作為重要的發展目標納入國家經濟社會發展宏觀戰略目標中,成為大幅度減少貧困人口的決定性因素。開發式扶貧注重提升貧困地區與貧困人口的自我積累和內生發展能力:一是改善貧困地區的發展條件,加強交通、水利、電力等基礎設施建設,重視科教衛文事業發展,解決制約發展的突出問題;二是堅持把發展特色種養業作為扶貧開發的重點,將扶貧開發與資源保護、生態建設結合起來,開發優勢資源,培育壯大特色產業,增強“造血”功能和可持續發展能力;三是提升貧困人口素質,通過普及義務教育、職業技能培訓、農業實用技術培訓等,增強貧困人口轉崗就業能力;四是積極推進農業產業化、貧困地區勞務輸出,拓寬貧困人口的增收渠道。通過以上舉措的推進,開發式扶貧成為貧困地區轉型發展、貧困人口脫貧致富的主要途徑。
2.資源投入:形成大扶貧開發格局
    改革開放以來,中國扶貧實踐逐漸形成了政府、市場、社會協同推進的大扶貧格局。在國家啟動正式的農村扶貧開發工作之前,市場企業、社會組織也已經參與到農村減貧事業,并發揮了積極作用。1自1986年啟動有組織、有計劃的農村扶貧開發以來,在充分發展政府主導作用的基礎上,不斷加強引導市場企業、社會組織參與農村脫貧攻堅,逐漸形成了多元主體共同參與的大扶貧格局。作為扶貧主體,政府、市場、社會在扶貧過程中所起到的作用不盡相同。政府具有強大的政治動員和資源整合能力,能夠在資源調配、政策供給、人員選派、動員宣傳等方面投入大量人力物力,包括縱向的資源投入和橫向的扶貧協作,在扶貧開發工作中起主導作用。市場是“看不見的手”,能夠在貧困地區的產業培育和發展過程中,通過宏觀調控和效益引導,實現區域經濟發展,并惠及貧困人口增收脫貧。社會中蘊含著豐富的扶貧資源,社會組織和人民團體具有靈活性、高效性的特征優勢,能夠有效參與特殊貧困地區和貧困群體的專項幫扶救助。因此,政府、市場、社會三方力量相互融合、相輔相成,共同促進貧困地區發展和貧困人口脫貧。
3.政策供給:構建綜合性減貧體系
    當前,貧困呈現出不同的表現面向和多元化形態,因此解決貧困問題也需要多層次、多方面的綜合性治貧方式。改革開放以來,中國扶貧開發的政策演變是由經濟發展水平、反貧困理念認知、農村貧困特征等多因素共同決定的,其過程呈現出明顯的階段性特征。至此,形成了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧戰略框架和生存保障型、支持發展型、開發型的綜合性扶貧政策體系。具體地講,國家安排專門資金、各級扶貧部門組織實施專項扶貧,各行業部門履行職能并適當向貧困地區投資傾斜的行業扶貧,以及社會各界共同參與的社會扶貧,從不同層面增加扶貧資源,提高了扶貧效率與減貧成效。通過生存保障型政策保障貧困人口(特別是無勞動能力的貧困人口)的基本生存需要,改善其生活質量、降低生計脆弱性;通過支持發展型政策改善貧困地區的基礎設施條件和生產生活環境,提升貧困人口的綜合素質水平,促進扶貧對象的自我積累和內生發展能力;通過綜合開發型扶貧政策合理開發區域優勢資源,培育和扶持特色產業發展,促進貧困地區經濟增長和貧困人口就業增收。總體上,綜合性的減貧政策體系為持續推進脫貧攻堅提供了堅實保障。
4.能力提升:重視參與式扶貧過程
    微觀層面看,區域經濟發展和收入結構調整是貧困群體脫貧致富的基礎,但不是脫貧的充分條件,貧困群體的發展能力提升和生計資本積累對其脫貧至關重要。實踐證明,只注重外源性干預式扶貧措施,而忽視貧困主體的主動性和參與性,容易導致扶貧項目供給偏離貧困需求。隨著扶貧實踐的推進,參與式扶貧理念受到重視并成為中國扶貧開發的基本原則之一,注重將外源性干預與貧困群體的自力更生、苦干實干相結合,逐漸形成了政府主導投入、社會參與幫扶、貧困人口自力更生的扶貧思路。在扶貧開發過程中,充分尊重貧困群眾的主體地位,通過教育扶貧、技能培訓等具體措施,扶智又扶志,提升貧困群眾的人力資本和綜合素質能力,激發其脫貧的主動性和創造性。引導貧困群眾參與扶貧開發過程,如參與基礎設施建設規劃、扶貧開發項目選擇等,確保每個貧困戶都有增收項目或增收渠道,培育貧困主體的參與意識和參與能力,提高參與式扶貧的整體水平。同時,建立了貧困人口的利益與需求表達機制,保證貧困群眾對扶貧開發過程的知情權、參與權和監督權。外源式扶貧與內生性發展相結合,成為中國扶貧開發的重要經驗。
(三)中國扶貧實踐的世界啟示
1.制度優勢:強力的政府主導,能夠高效整合資源
    消除貧困、實現共同富裕,是社會主義制度的本質要求。新中國成立以來,黨和國家始終重視農村貧困問題的治理和解決,將反貧困作為鞏固社會主義制度的基礎。可以說,國家高度重視是取得巨大減貧成效的重要前提。在扶貧實踐中,堅持黨委領導、政府主導,從中央到地方逐級強化和壓實各級政府的扶貧責任,構建省、市、縣、鄉、村五級書記抓扶貧的工作體系,充分體現了中國政治制度優勢。政府通過行使強有力的行政權力和政治動員,能夠快速高效地整合起來龐大的人力物力財力,并完全主導這些扶貧資源的分配與傳遞,各級政府及扶貧相關部門行使扶貧資源管理、使用、監督的主體責任。同時,實行扶貧開發目標責任制和考核評價、督查問責制度。強有力的政府主導工作體系以及正向的政治激勵機制與嚴肅的考核問責機制成為中國扶貧實踐的根本性特征,為實現扶貧開發戰略目標提供了堅實的組織保障。
2.明確定位:將扶貧開發納入到國家宏觀發展戰略
    中國是世界上最大的發展中國家,發展是解決一切問題的基礎。新時期,農村貧困問題更趨復雜,客觀上決定了減貧是一項綜合性、系統性工程。改革開放以來,中國扶貧開發實踐始終堅持在國家經濟社會發展過程中實現農村減貧的理念與思路,并將扶貧開發計劃納入到國家經濟社會發展的整體戰略布局中,如與國家五年發展規劃、中長期發展規劃、區域開發政策等相結合,一定程度上擴大了專門性扶貧政策的減貧成效。當前,中國的扶貧開發已經不僅僅是貧困地區經濟發展和貧困人口收入增長的問題,而是與全面建成小康社會的百年奮斗目標進程緊密相連。因此,國家不斷提升扶貧開發的戰略定位,并將其上升到國家“四個全面”戰略布局和實現第一個百年奮斗目標的戰略高度。中國扶貧開發的理念思路與戰略定位為全世界發展中國家推進減貧事業提供了有益借鑒和實踐范本。
3.科學規劃:制定目標明確的扶貧規劃且堅定執行
    中國扶貧開發實踐是由國家經濟發展水平、貧困/反貧困理論認知、農村貧困特征變化等因素綜合決定的,其過程表現出明顯的階段性特征。每個階段,政府均會根據當時的農村貧困特征,綜合考慮國家投入能力,在總結前期工作經驗教訓的基礎上,制定目標明確、舉措清晰、操作性強的計劃或規劃,至今先后制定并實施了區域瞄準的開發式扶貧計劃(1986-1993年)、《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》、《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》、《中國農村扶貧開發綱要(2010-2020年)》以及《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。扶貧規劃是一段時期內扶貧開發的總體思路與行動方案,堅定不移地執行規劃則是實現既定目標的基本要求。政府通過行使強有力的行政權力,層層壓實扶貧責任,并建立政治激勵和考核問責機制,調動起各級政府及扶貧相關部門的高效執行力,確保扶貧規劃能夠有效執行。
4.改進機制:及時創新與完善扶貧開發制度體系
    中國扶貧開發實踐過程涉及到決策、規劃、執行、管理、監督等各個方面和環節,不可避免會出現一些需要改進的問題,如扶貧目標的瞄準尺度和有效性問題,扶貧資源的傳遞、管理、滲漏、監管問題,區域差異與扶貧模式效率問題,扶貧投資側重硬件設施還是軟環境問題,扶貧績效科學評估與考核監管問題,等等。但是,中國政府在扶貧開發歷程中能夠及時總結、創新、完善扶貧開發制度體系,逐漸形成中國特色的扶貧開發道路。如扶貧理念方面,從廣義扶貧、救濟式扶貧轉變為開發式扶貧,再到參與式扶貧和精準扶貧;政策措施方面,從小規模的物資救濟到開發式扶貧政策再轉變為保障型、支持型、開發型并重的綜合性政策體系;扶貧方式上,政府在對象瞄準、資源傳遞、成效評估等方面逐漸改進具體的實施方式,不斷提高精準度和效率。總之,在反貧困實踐中不斷學習和借鑒國外其他國家、地區、組織的扶貧模式與措施方法,成為中國扶貧開發的重要特征。
四、結論與討論
    消除貧困是全人類的共同目標。貧困內涵的認知與界定是貧困/反貧困理論研究與扶貧實踐的邏輯起點。國際上對于貧困認知經歷了從收入/支出的單一經濟維度轉向能力、權利、資本、制度、文化等多維度拓展,反貧困理論也從最初的強調宏觀經濟增長的經濟學范式轉向注重微觀貧困個體的社會學范式,同時也出現其他學科視角的理論解釋,進一步促進貧困理論研究范式的綜合,提高了對扶貧實踐的指導價值。中國的貧困理論研究和扶貧開發實踐是國際減貧事業的重要組成部分。改革開放以來,中國在扶貧開發進程中始終堅持:強有力的政府主導來高效率整合資源、將扶貧開發納入到國家宏觀發展戰略、科學制定目標明確的扶貧規劃并堅定執行、及時創新與完善扶貧開發制度體系等優秀經驗,在減貧理念、資源投入、政策供給以及貧困人口能力提升等方面形成諸多具有本土化特征的經驗做法,走出了一條中國特色的扶貧開發道路。中國扶貧開發的經驗做法對其他發展中國家具有很好的分享借鑒價值。
    中國在減貧與消除貧困方面取得舉世矚目的巨大成就。但也應看到,截止到2017年年底全國仍有3000多萬貧困人口尚未解決“兩不愁、三保障”問題,貧困人口多、貧困程度深、致貧原因復雜的基本面尚未從根本上轉變。絕對貧困是相對的,相對貧困是絕對的。隨著2020年全面小康社會建成和中國經濟社會進一步轉型,相當一部分低收入人群可能又會成為新時期的貧困人口。因此,前瞻性地研究全面建成小康社會后的貧困評價標準體系、貧困特征與趨勢、減貧機遇與挑戰、經濟新常態下的扶貧戰略、鄉村振興戰略下的扶貧開發舉措等,可能是當下應該著手推進的基礎性工作。

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