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【2018.06】改革開放40年來 中國扶貧開發政策嬗變與未來展望
2019-03-11 16:09:38 來源:《社會主義研究》2018年第6期 作者:凌文豪 【 】 瀏覽:250次 評論:0
一、改革開放40年來中國扶貧開發政策的反貧困理念變遷
(一)貧困認知理念變遷
    貧困問題一直是黨和政府致力解決的社會問題。新中國成立之初,黨和政府就把掃除貧困與愚昧視為鞏固與發展社會主義制度的基礎,通過土地調整和合作化運動,彌補貧困人群生產要素不足等問題來緩解貧困。改革開放以來,貧困與社會主義制度的關系是中國關于貧困認知的基本框架。從鄧小平提出“貧困不是社會主義,社會主義要消滅貧困”的政策導向到習近平關于“小康不小康,關鍵在老鄉”的“補短板”政策導向,我國黨和政府對貧困認知發生了很大改變。
    1.表象認知從單一收入走向收入型貧困為主支出性貧困為輔。在改革開放以前關于貧困的研究主要集中于馬列主義關于無產階級貧困的理論研究和國外貧困現實與反貧困政策評價兩大領域。改革開放以來,貧困問題的現實關懷開始從國外轉移到國內。普遍認為貧困主要表現為溫飽問題無法解決,貧困測量采用當時國際較為流行的最低營養需求法,測算國家貧困標準線。這一理念與政策設計一直延續到現在。1984年中共中央、國務院下發的《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》明確指出“群眾溫飽問題尚未完全解決”是貧困的主要表現。而在地方政府政策執行層面,人均收入才多少元,僅為某某群體的百分之多少成為主要的表述方式,也一直延續到現在。2007年支出型貧困出現在相關報道中,2011年該詞在上海市政府工作報告中提出,在國內尚屬首次,直到2015年主要是關注民政家庭救助對象的“貧困表象”,具體表現為在醫療、教育等方面支出過大。2013年精準扶貧戰略以來,在精準幫扶思想指引下,各地將支出型貧困作為農村扶貧攻堅的一個問題,并建立完善的社會救助體系。
    2.貧困是一個經濟問題更是一個政治問題和社會問題。“貧困是什么”是中國乃至全球扶貧政策的原命題,不同國家在不同時期有著不同的界定。在《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》文件中,“經濟”、“收入”等字眼出現貧困較多,而在第五部分“增加智力投資”中關于科技、教育與醫療衛生的表述,明確要求“各有關部門均應圍繞山區開發的目標,采取措施,逐步實現”1。由此可見服務于經濟增長仍是主要導向。到了《八七扶貧攻堅計劃》提出:“扶貧攻堅不僅關系到中西部地區經濟的振興、市場的開拓、資源的開發利用和整個國民經濟的持續、快速、健康發展,而且也關系到社會安定、民族團結、共同富裕以及為全國深化改革創造條件。”2在《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》則把整個扶貧開發與小康社會、實現社會主義現代化的重要任務。《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》中則把扶貧開發與鞏固黨的執政基礎、國家長治久安和社會主義現代化大局緊密結合,是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的迫切需要。2015年《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》則延續這一敘述邏輯。由此可見,改革開放以來中國把貧困問題認知從一個單純經濟問題改變為一個政治與社會問題。
    3.原因認知:從生產資料不足走向多維度貧困。“但由于自然條件、工作基礎和政策落實情況的差異,農村經濟還存在發展不平衡的狀態,特別是還有幾千萬人口的地區仍未擺脫貧困,群眾的溫飽問題尚未完全解決。”3由此可以看出,自然因素與政策實施是貧困的兩大原因。1994年《八七扶貧攻堅計劃》的表述為:“共同特征是,地域偏遠,交涌不便,生態失調,經濟發展緩慢,文化教育落后,人畜飲水困難,生產生活條件極為惡劣。”4對貧困原因認知更加清晰,自然環境、基礎設施、生態保護、經濟發展、文化教育等因素是主要因素。《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》和《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》理解更為深刻,正處于并將長期處于社會主義初級階段,在較長時期內存在貧困地區、貧困人口和貧困現象是不可避免的,具體表現為地域發展不均衡與發展不足。而到了精準扶貧戰略實施階段,因災因學因病致貧等多維貧困是主要特征。
(二)扶貧認知變遷
    1.對社會主義本質與扶貧的關系認知不斷深化。改革開放以來,中國共產黨對社會主義本質認識不斷深化,黨的第二代中央集體將生產力維度的社會主義本質發展價值導向與共同富裕維度的社會主義本質的目的價值導向有機結合、合二為一,鄧小平同志明確指出:“社會主義的本質,是解放生產力,發展生產力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富裕。”5貧困不是社會主義,社會主義要消滅貧困,必須要關注與緩解窮富過分懸殊或地區間經濟發展差距過大的問題。從社會主義本質來看,減少貧困并最終實現共同富裕是社會主義本質選擇。進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央對于新時代對堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義進行探索,提出了黨的領導是中國特色社會主義最本質特征。實現2020年脫貧攻堅目標,兌現小康路上一個不能少的政治承諾,關鍵在黨。在黨的高度統一下,將精準扶貧攻堅戰作為新時代三大攻堅戰之一,政治立場高度、政策推進力度、資源整合力度都上升到前所未有的高度。
    2.對現代化與扶貧階段性任務的認知不斷推進。要實施追趕型現代化,實現民族崛起與復興是中國人民矢志不渝的追求。改革開放以來,歷屆中央領導集體總結了我國社會主義現代化的正反兩方面經驗,提出以經濟建設中心的現代化,沒有現代化中國就不能擺脫貧困落后的面貌,首次將現代化視為減貧的主要手段。鄧小平多次在國內國際公開場合坦承貧困,認為中國貧困狀況與大國身份地位不相稱,“國家這么大,這么窮,不努力發展生產,日子怎么過?”6中國的四個現代化,是社會主義現代化,并提出“溫飽、小康和比較富裕”三步驟的現代化戰略部署,認為現代化必須是全面、整體的現代化,貧困地區的現代化、貧困人口的現代化是現代化的重要組成部分。從1978年至2000年,我國通過中、東、西部非均衡發展與城鄉、群體非均衡發展策略,鼓勵一些地區、一些人先富起來,借助經濟體制轉軌、調整生產資料分配與生產關系,再次實現了大部分地區與人口的脫貧任務。在實現共同富裕總目標不變的前提下,這一時期減貧對象目標是貧困地區絕對貧困人口,任務目標是基本解決貧困人口溫飽問題。2000年《國家八七扶貧攻堅計劃》所確定的“基本解決農村貧困人口的溫飽問題”目標基本實現。進入新世紀,中國進入全面建設小康社會,加快推進社會主義現代化新階段。根據“三步走”現代化戰略部署,2001-2020年是中國全面建設小康社會新階段,是實現現代化建設第三步戰略目標必經的承上啟下的階段。2001年《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》頒布實施,標志著我國減貧事業進入新階段。這一時期減貧事業的基本目標是繼續解決尚未脫貧的少數貧困人口的溫飽問題,鞏固既有脫貧貧困人口的溫飽成果,改變貧困地區經濟、社會、文化的落后狀況,為達到小康水平創造條件。十八大以來,以習近平同志為核心黨中央提出了“實現中華民族偉大復興的中國夢”的奮斗目標,具體內容就是“兩個一百年”。隨后提出了“四個全面”戰略布局,其中“全面建成小康社會”戰略總目標的實現,必須補齊“貧困問題”這個短板。“小康不小康,關鍵看老鄉。”貧困地區的發展與貧困人口的脫貧問題是我們全面建成小康社會的短板,這就要求我們必須在2020年前實現既有標準下貧困人口脫貧的減貧基本目標。
(三)方式方法認知:從發展主義走向多元主義
     1.從發展主義走向新發展主義。《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》提出“發展商品生產,趕上全國經濟發展的步伐”1。由此可見發展主義不是一般意義上的社會發展與變遷,而是一種躍進式、趕超式的發展,以資源開發、市場化、商品化、工業化為導向的發展。到了《八七扶貧攻堅計劃》在強調繼續進行資源開發為手段、基礎設施為保障的產業化之外,更加注重教育文化衛生的發展。在《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》則強調益貧式增長和科學發展,特別注重生態、性別、民族視角,體現出典型的新發展主義思路。
     2.從新發展主義走向多元主義。早在2007年國家就開始倡導低保制度與扶貧開發相結合的雙輪驅動,隨之福利保障思想在扶貧中日益凸顯。《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》總體目標要求穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房,以及十二項具體發展任務,發展目標更加多元化。2015年10月,習近平提出:“發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。”2隨后中國扶貧方式方法更加多元化,扶貧走向多元主義。
二、改革開放40年來中國扶貧開發政策的主體參與變遷
(一)參與主體擴大
    多元主體參與一直是中國扶貧開發政策的基本特征,也是“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”基本經驗的集中體現。在《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》中政府責任最多,不僅要賦予農戶以承包權、商品開發與交易權、發展受益權。在“自力更生”精神引領下,農戶、鄉鎮企業、農民聯辦企業、家庭工廠、個體商販等主體都被賦予了自主發展權。《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》則明確了部門行業扶貧任務,同時積極組織開展社會扶貧模式,黨政機關與企事業單位、民主黨派和工商聯、工會、共青國、婦聯、科協、殘聯及各類民間扶貧團體、東部發達地區、大中專院校和科研單位、人民解放軍和武警部隊、有關的國際組織與區域組織、海外客商等都廣泛參與其中。2001年國務院扶貧辦開始推廣參與式扶貧,搭建平臺與機制,引導社區及農戶參與扶貧決策、實施、受益與監督。2007年,大扶貧格局逐漸受到關注,認為中國大扶貧格局在逐步形成。到了2009年至2011年,媒體報道普遍認為大扶貧格局初步形成或強調繼續構建。2013年以來,大扶貧格局基本形成和不斷完善。尤其是十八大以來,在發揮政府投入在扶貧開發中的主體和主導作用的同時,鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構與保險機構參與其中,重點培育引導農民資金互助組織、農民合作社信用合作試點,健全東、西部扶貧協作機制與定點扶貧機制,鼓勵支持民主黨派、民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發,發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和精準實施開展駐村工作,探索在村民小組或自然村開展村民自治,通過議事協商,組織群眾自覺廣泛參與扶貧開發。
(二)主體關系參與:從管理走向治理
    在貧困治理當中,政府內部關系與多元主體關系一直是制約扶貧開展的重要關系。從總體來看,“政府獨角戲”在一段時期內特別明顯。隨著扶貧任務難度較大與治理理念的引入,多元主體協同治理逐漸從理念走向制度實踐,從單一政府到廣泛參與,大扶貧格局日益完善。
    1.貧困認定與識別從單一社區走向民主公開。1985年國家統計部門以基本生存維持所需消費品與服務的最低費用依據,制定出中國第一個貧困標準線,低于該標準即為貧困人口。在1978年至1985年體制改革減貧階段、1986-1994年的經濟增長帶動減貧階段扶貧開發主要以貧困地區為幫扶對象,沒有對貧困戶進行識別與認定。1994年至2000年扶貧項目階段,1996年和1999年國家兩次在中央扶貧開發工作會議上兩次強調扶貧到戶,要求逐戶調查。2001年《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》再次強調把貧困人口作為扶貧開發的主要對象,務必扶貧到戶。主要做法是逐級上報與政府認定,具體工作由政府委托村級組織開展貧困識別,而在村級層面則強調比較與查看的基礎上的群眾推舉法,通過代表提名、村兩委初審、村民代表大會復審、公示與調查等民主程序參與式來進行的。目前最早關于貧困認定與識別的文獻是云南姚安實踐。1姚安實踐主要是采取了參與式評估的方法,通過專家學者和農戶參與的方式,召開小型調查會確定關鍵信息人,由關鍵信息人識別、農戶參與評估、提名與排序,最后抽樣驗證。看似由政府進行識別,實際則是由村級組織單一主體進行。2013年以來國家大力實施精準扶貧戰略,精準識別成為了其中重要工作。全國普遍采取了村級民主評議、駐村干部參與、基層政府核查、第三方核查、上級扶貧或紀檢部門督查的多元主體參與機制,特別強調公開公示。
    2.扶貧主體從單一政府走向多元主體協同。改革開放以來,中國扶貧開發一直是政府主導型的貧困治理。我國擁有反貧困的專門組織系統,有著責任、任務、資金與權力下放的機制。“通過這種組織安排可以保障機構的權威性和有效性,提高了扶貧政策和具體措施貫徹落實的效率,特別是能夠集中力量在短時間內取得明顯的扶貧效果。”2在早期只是孵化其他扶貧主體、賦權給企業及民間組織。當市場力量與社會力量日益強大,民營企業、個人、社會組織在物資捐贈、理念創新、方式方法推進等方面做出了突出貢獻。改革開放以來所構建的貧困治理多元化主體模式,對于貧困地區與農戶的可持續發展能力效果明顯。黨和政府逐步認識到其他主體的大力支持與合作特別重要,強調建立健全以國家為主導的全方位、多層次的扶貧開發伙伴關系。政府組織扶貧的單一格局逐漸被打破,多元主體協同治理已成為我國扶貧開發的突出特點,中國扶貧逐步從政府“包辦”向“政府—非政府組織”合作共治轉變。
    3.脫貧成效測量:從政府決定走向多種力量參與。在很長一段時期,貧困縣、貧困村一旦確定,就成為扶貧對象,并沒有成熟有效的退出機制,脫貧成效存在著政府內部自我評估評價決定特別是少數領導干部決定的基本現象。2013年以來精準扶貧精準脫貧成為國家主要戰略,逐步建立了政府自我評估、異地評估、上級政府評估與第三方評估分別獨立進行的多方評價機制,并建立起了公開公示制度。貧困縣退出方面則由第三方評估、省級核查與公示、省際互查、第三方抽查與復核、普查、核查四次調查核實工作。
三、改革開放40年來中國扶貧開發政策瞄準機制變遷
    改革開放以來,我國開展開發式扶貧工程以來,扶貧瞄準對象不斷調整,經歷了從以貧困縣為扶貧單元的區域瞄準,到整村推進的村級瞄準,到連片特困區域的扶貧戰略,再到精準到戶的貧困戶瞄準的精準扶貧戰略的演化過程。
(一)對象從單一走向多元
    在1978年至1986年體制改革減貧階段,中國農村存在大規模貧困人群,主要瞄準對象是農村,并沒有具體到區域與人口。1982年的“三西”扶貧計劃,是首個國家級貧困縣扶貧工程。1986年“三西”扶貧經驗被廣泛推廣,確定了592個國家扶持的重點貧困縣。“無論是從瞄準主體管理方面還是瞄準對象的覆蓋范圍來看,通過瞄準貧困縣進行分配扶貧物資促進貧困群眾脫貧增收的政策,對當時的扶貧工作的開展均起到了積極作用。”1隨著國家實力的增強,扶貧機制在不斷完善。2001年全國確定了14.8萬個貧困村,采取了整村推進的模式進行扶貧開發,著力利用三到五年時間解決貧困村整體貧困問題,提高貧困村自我發展意識與能力,實現了瞄準對象從縣域到村莊的轉變。與此同時,國家考慮集中連片特困地區自然環境惡劣、社會經濟發展滯后,貧困面積范圍廣、人口基數多、受影響程度深等特點,2011年啟動了集中連片特困地區扶貧開發工作,集中連片特困地區成為宏觀的瞄準對象。十八大之后,依據中國農村扶貧新形勢與新變化,提出扶貧到村到戶的具體要求。2014年,我國提出“精準扶貧”作為六大機制之一,有效、系統解決以往傳統扶貧開發中出現的貧困人口識別不精準的問題,提出了精準到戶原則,強調通過科學、合理和公開透明的方式將真正的貧困人口識別出來,貧困戶成為主要的瞄準對象。目前,集中連片特困地區、貧困縣、貧困村、貧困戶都是精準扶貧精準脫貧的瞄準對象。中國扶貧開發已經形成了重點突出、統籌兼顧的瞄準對象體系。
(二)識別方法從理想走向現實
    按照統計部門相關標準,低于該標準的即為貧困戶,當時問題在于如何精準測算農戶收入、財產是個極其復雜的難題。它的實施需要五個條件:(1)充足的時間;(2)專業專門的人員;(3)公正的社會形態;(4)科學的方法;(5)充分的權力。目前對于中國農村,這五個條件基本上都不具備,導致時間短任務重、不專業不科學不精準問題普遍存在。2013年各地創造性實施“三看”(看房、看糧、看勞動力)、四看(看房、看糧、看勞動力、看子女上學情況)、五看(看房、看糧、看勞動力、看子女上學情況、看生病情況)等,貧困識別從嚴謹科學的定量計算轉變為走村入戶的生活狀態觀察的方法。盡管不那么專業、理想,但是符合現實、真實有效。
(三)識別機制從精確走向民主
    目前實施的精準識別主要采用的是“程序識別法”,強化民主評議和公示制度。民主評議是指由駐村幫扶干部、村兩委、農戶和低保戶代表等組成的村級民主評議小組確定貧困戶。民主評議方通過激勵農戶積極參與評議與監督的扶貧瞄準方法,整個過程對公示時間、內容、幫扶措施公示進行了具體規定,充分保障農戶的知情權與監督權,保證公正透明公開,進而激發他們的參與熱情,最終使貧困戶享受到扶貧政策帶來的福利。不少地方建立了村級公示、鄉鎮公示和縣級公示,接受社會監督與多方核查,確保精準識別的透明性和準確性。
(四)識別信息渠道從單一走向多元
    精準扶貧戰略實施以前,依靠村級民主評議,對于評議結果與貧困戶信息通過村、鄉、縣等逐級上報,縣鄉只是通過書面審查審核,缺乏多元主體相互制衡機制。2013年以來對于村級識別的貧困戶相關信息與識別原始材料,駐村干部、扶貧部門、鄉鎮政府、村級組織與貧困戶共存共享,檢查評估主體隨時核查核對,確保了識別信息上傳渠道由原來的村鄉縣轉變為多種渠道上傳,信息比對核查核對機制使得任何一方很難基于某種考慮而進行“篡改修正”,確保了信息真實有效,在一定程度上保證了識別的精準性。
四、改革開放40年來中國扶貧開發手段轉變
    扶貧開發手段是黨和政府在一定情境中可以控制、可以選擇、可以利用的那些促成其實現脫貧目標的各種要素整合使用的方式方法。在國際上,常見的扶貧手段包括改變不合理的社會結構、建立與完善社會福利與救助體系、提升經濟發展的益貧性、發展援助、土地等生產資料再分配。在扶貧開發政策體系中,手段的選擇與主體參與有關。
(一)“國家—市場—社會”視角下的扶貧開發手段轉變
    在1984年頒布實施的《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》中,資源開發、發展生產是很重要的手段。具體手段有:農民生產經營自主權的賦予、以市場為導向農產品交易與消費市場改革、勞動力非農轉移就業。與此同時,專門機構、專項資金、貧困地區扶貧開發等手段創新源源不斷。要求各級體制內企事業單位在收益分成、勞動就業等方面多讓利于民。同時要求各行業部門開展基礎設施扶貧、科技扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫療衛生扶貧及補缺型社會救助體系,最大限度地調動政府各個部門的積極性。《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》相對于以往增加了黨建扶貧、國際合作扶貧,各類民間組織參與其中使得社會扶貧的內涵與外延不斷擴大。《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》則提出了生態環境扶貧新手段,強調科學可持續發展,更加注重鼓勵非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目,引導企業可以通過捐贈資金,與非政府組織合作,共同參與扶貧開發。另外要求紀律監察部門介入扶貧開發領域。2001年以來,借助于農村稅費改革、財政轉移支付、農村社會保障政策實施、新農合政策實施等多元化減貧政策實施,開發式扶貧、參與式扶貧、整村推進、扶貧開發與低保制度的雙輪驅動等具體減貧手段不斷上升為國家減貧策略并予以推廣。黨和政府動員與凝聚全社會力量,構筑了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局,東西部協作、黨政機關定點扶貧、駐村幫扶等新手段的背后則是國家、市場與社會三個主體力量逐漸參與其中,通過打破單一依靠行政組織扶貧的格局,充分利用政府機制、社會機制和市場機制,把一切可用資源整合到反貧困中,能夠有效解決政府反貧困的效率和投入不足等問題。
(二)扶貧開發手段的階段性變化
    1.1978年至1984年的扶貧開發手段。這一段時期黨和政府確定經濟建設的中心地位,在農村家庭聯產承包責任制的實施,使得廣大貧困人群重新掌握一定的生產自主權,實現了勞動力、土地、資金等生產要素自主組合,實現了生產資料再分配。與此同時,城市經濟體制改革與對外開放,催生非公有制經濟,吸納大量失業人群與農村富裕勞動力,實現貧困人群的轉移就業成為中國減貧新的手段選擇。
    2.以經濟發展手段為主其他手段輔助階段(1985—2012年)。這一時期重點以商品化、市場化的地區發展援助為主要手段,加大貧困地區基礎設施建設和公共服務供給,逐漸形成了政府主導、市場引導、社會參與、自力更生多元化扶貧開發手段,具體包括產業扶貧、整村推進、易地扶貧、片區開發、定點幫扶、東西協作六個專項扶貧模式和科技、教育、金融等行業扶貧、社會扶貧手段。在這一時期,另外一套減貧手段——社會保障體系正在形成。從1992年農村最低生活保障制度試點,到2012年在經過試點、推廣、調整與提升若干階段后,農村低保制度基本實現地區全覆蓋,加上新型農村合作醫療、新型農民養老保險、免費義務教育等民生事業的推進,為貧困人群建立了一道社會保障網絡。
    3.多元手段統籌使用階段(2013年至今)。2013年以來,隨著精準扶貧戰略的推進,“發展就是減貧、增長就是減貧”的傳統認識已經不符合中國貧困狀況。在發展差距拉大,增長的減貧效應下滑的背景下,就要因村因人施策,采取更為多元化的精準幫扶手段,發展生產、易地扶貧搬遷、生態補償、發展教育、社會保障兜底五種手段同時發力。扶貧開發手段從過度強調經濟發展,開始轉變為分門別類、分層實施精準幫扶精準施策。同時更加注重各種手段的有效銜接,整合成一個相互銜接的反貧困政策體系。隨著中國精準扶貧精準脫貧戰略的推進及黨和政府、社會各界普遍關注貧困問題,對貧困的理解與認識逐漸加深。開始從簡單的收入不足(不到國家貧困標準線)到收支失衡(如因婚致貧現象被關注),“扶貧先扶志、治貧先治愚”,“精準扶貧”須注重“思想扶貧”等相關觀點逐漸被社會認可并付諸實踐,標志著中國減貧從關注單一維度轉向多維度貧困,那就是從單一的經濟貧困(收入不足與收支失衡)再到精神貧困、文化貧困,從單一經濟維度轉向經濟、文化、生態與社會。未來手段選擇方面,精神扶貧、能力提升、行為干預、社會功能恢復會成為新的選項。
五、中國扶貧開發政策未來發展展望
(一)兜底型福利保障是基本
    中國扶貧開發政策的前提就是貧困地區、貧困人群有著一定資源,但因為各種原因沒有有效開發。農村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的貧困人數占了農村總貧困人數的絕大多數,因老、因病、因學、因殘等是主要致貧原因。因此解決好農村弱勢群體的精準脫貧問題是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。1然而傳統扶貧開發思路與手段的效果將會十分有限,低水平兜底與臨時救助的輸血式扶貧將會導致福利依賴。因此通過普遍性的福利供給和完善的社會保障,構建起弱勢貧困人群的正式和非正式社會支持網絡,建立起有效社會支持系統,在生活層面滿足其物質與精神文化需求。其中最為根本的是通過社會保障兜底,實現生存權的保障。2020后貧困時代,要穩定扶貧減少返貧率,必須樹立福利治理的扶貧理念,借助國家保障體系、市場保障體系、社區保障體系、家庭保障體系為貧困人群建立起有效的社會保護網絡。
(二)新發展主義導向的生產救助是核心
    有學者認為實行改革以后的40年來,“在發展中解決貧困”一直是中國推動農村減貧的主要工作思路,盡管制度化的社會保障和救助在改善貧困弱勢群體收入上的作用是明顯的,但實際上大量貧困者并沒有通過社會救助獲得收入增長。1由此可見,中國扶貧開發政策還必須以發展為導向,創新發展思維,走一條新發展主義之路,即走一條符合貧困地區、貧困人群資源稟賦特點的多元化發展之路,借助互聯網、智能智慧產業等新業態經濟,構筑新業態經濟的益貧途徑,減少傳統發展手段的排斥效應,設計新發展政策與項目使貧困人群尤其是老弱病殘特殊困難群體更容易就業,走向自力更生的新的可持續發展道路。借助優勢視角發現獨特的地方性資源與地方性知識,開啟經濟價值、社會價值與文化價值相融合的扶貧開發之路。
(三)補償型舉措是補充
    要時刻關注新增貧困人群,描述其基本生活狀態,分析其原因。研究顯示,新增貧困人群往往是政策與制度排斥、社會排斥等社會原因所造成的,應該建立補償型扶貧開發舉措。2通過生態保護脫貧就是考慮到部分地區貧困人群為生態保護作出犧牲,而通過生態補償的方式進行扶貧。隨著生態環境保護日益沿革,一些傳統產業扶貧項目如養殖業發展門檻將會日益提高,客觀上制約產業發展。再比如說2017年冬季不少地方“煤改氣”的推進造成貧困人群生活開支增加,應該予以補償。也就是說因政策、社會等外界原因導致貧困人群收入減少、開支增加,造成部分人群生活困難的,應建立完善相應補償型政策體系。


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