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【2019.01】十八大以來習近平關于邊疆治理的重要論述研究
2019-05-05 12:44:12 來源:《社會主義研究》2019年第1期 作者:丁忠毅 【 】 瀏覽:317次 評論:0

    邊疆作為國家疆域的邊緣性部分,長期發揮著拱衛國家核心區域、輻射周邊國家等重要功能,在國家發展中具有十分重要的地位。古今中外國家發展的大量案例表明,邊疆治理績效直接影響國家興衰。自王朝國家創設邊疆治理制度以來,中國形成了豐富的邊疆治理理念、方略和策略。但王朝國家時期的國家治理主要圍繞國家核心區的治理而展開,邊疆治理主要服務和服從于核心區治理,其治理績效遠遠落后于國家的核心區。中華人民共和國成立后,黨和國家領導人高度重視邊疆治理,極大地促進了邊疆治理能力的提升,推動了邊疆經濟社會的快速發展。但受國家發展理念轉換滯后、國家能力總體不足等諸多因素的交互影響,國家治理重核心區輕邊疆區、重陸地輕海洋、重主權性邊疆治理輕超主權性邊疆謀劃的多維二元結構特征十分明顯。當前,我國“邊防不穩、邊疆衰弱、民族矛盾突出等一系列的矛盾和問題”逐漸暴露出來,邊疆治理日益成為影響國家治理和發展全局的短板。隨著中國特色社會主義進入新時代,我國面臨的國際國內形勢深刻變化,對新時代邊疆治理提出了新的更高要求,從而使邊疆治理在國家治理中的重要性前所未有地凸顯出來。
    黨的十八大以來,習近平將邊疆治理提升到前所未有的戰略高度,先后主持召開了第二次中央新疆工作座談會、中央民族工作會議、第六次中央西藏工作會等關于邊疆治理的重要會議,視察了內蒙古、新疆、云南、廣西、黑龍江、吉林、遼寧等陸地邊疆省份,多次參加邊疆省份人大代表團的審議,多次回復邊疆群眾的來信,充實和完善了黨的治藏、治疆方略,逐漸形成了內容豐富的關于邊疆治理的重要論述,為新時代補齊邊疆治理短板、充分發揮邊疆在國家發展中的戰略支撐作用指明了方向、提供了基本遵循。
    一、習近平關于邊疆治理重要論述中的邊疆觀和邊疆治理觀
    邊疆觀是對一國邊疆的性質、范圍等元問題的系統性思考和回答。邊疆治理觀則主要指一國如何推進邊疆治理的宏觀理念。研究闡釋習近平關于邊疆治理的重要論述,首先需要把握貫穿其系列重要論述中的邊疆觀和邊疆治理觀。通過對十八大以來習近平關于邊疆治理的重要文獻的系統梳理,其關于邊疆治理重要論述中的邊疆觀和邊疆治理觀可以歸納為以下三個方面:
    (一)治國必治邊
    “疆域是現代國家的核心要素之一。”國家的疆域是“一個先被精細界分然后得以組織構成的地理空間”,對不同疆域進行有效治理是國家治理的題中應有之義。作為國家疆域邊緣性部分的邊疆,對國家發展具有日趨重要的價值,理應成為國家治理的重點區域。在理論層面,國家治理與邊疆治理的關系是整體與部分的關系,國家治理的理念、能力與成效直接影響邊疆治理績效。反之,邊疆治理水平和績效又直接影響國家治理成效與國家發展質量。在實踐層面,古今中外國家治理與邊疆治理的經驗證明,有效的邊疆治理是國家強盛的重要支撐,國家強盛則是實現邊疆安全、穩定與發展的基本保障。“治國”與“治邊”相互影響,二者既可能是一種相互支撐、彼此促進的良性互動關系,也可能是一種相互掣肘、惡性循環的互動關系。
    習近平在深刻把握國家治理與邊疆治理的辯證關系、深刻反思古今中外邊疆治理與國家治理互動關系的經驗教訓基礎上,明確提出并多次強調“治國必治邊”這一戰略論斷。這既是對古今中外尤其是中國歷史上邊疆治理經驗教訓的深刻總結,也是對新中國成立以來黨的歷代領導人治國理政與邊疆治理戰略思想的繼承和發展,更是對新時代中國國家發展和中華民族偉大復興之于強化邊疆治理的實踐需要的戰略性回應,進一步明確了邊疆治理在國家治理中的重要性,將邊疆治理的重要性提升到新的戰略高度。因而,“治國必治邊”戰略論斷是新時代中國邊疆治理觀的集中體現,是習近平關于邊疆治理重要論述中最為核心的理念。
    (二)協同推進陸地邊疆和海洋邊疆治理
    “我國既是陸地大國,也是海洋大國。”是一個典型的陸海復合型國家。一般而言,陸海復合型國家既具有陸海雙向發展的戰略縱深,也面臨陸海發展資源難以總體平衡、陸海地緣政治壓力交互影響的戰略困境。清末邊疆危機中的“塞防”與“海防”之爭,便是陸海復合型大國邊疆治理戰略選擇困境的集中體現。中華人民共和國成立以來,陸地與海洋在國家治理中孰輕孰重、孰先孰后的戰略選擇困境同樣存在。不容置疑的基本事實是,長期以來我國國家治理的“重陸輕海”特征十分顯著,海洋邊疆長期未能得到有效治理,制約我國合法海洋權益的有效維護,尤其是海洋主權時常受到一些國家的覬覦與挑戰。海洋邊疆治理滯后,不利于維護我國的主權、安全和發展利益,日益成為我國大國成長的重要掣肘。
    當前,我國已經擁有必要的資源、技術與能力開發和經略海洋,同時也需要通過海洋邊疆的有效治理為國家發展提供新的空間和增長極。為補齊海疆治理的短板,黨的十八報告首次提出了“建設海洋強國”的戰略目標。習近平沿著“建設海洋強國”的戰略目標,圍繞海洋權益維護、海上防御力量建設、海洋戰略謀劃等時代課題發表了系列重要講話,作出“關心海洋、認識海洋、經略海洋”和加強海軍建設等重要戰略部署,將海洋邊疆治理提到新的高度。
    陸海復合型國家的邊疆治理至少包括兩層戰略謀劃與實踐意蘊:一是陸地邊疆和海洋邊疆是否均受到應有重視;二是陸地邊疆和海洋邊疆是否能夠協同推進、優勢互補,從而發揮陸海復合型國家獨有的戰略優勢,為國家發展提供強勁的戰略支撐。在海洋邊疆治理不斷推進的同時,習近平十分重視發揮陸地邊疆和海洋邊疆治理的協同效應。習近平2013年在中央政治局建設海洋強國集體學習會上的講話中要求我國國家治理必須堅持“陸海統籌”。在黨的十九大報告中,習近平再次強調國家治理必須堅持“陸海統籌”,加快形成“陸海內外聯動”的對外開放格局。在國家治理全局之中,“陸海統籌”、“陸海聯動”意味著陸地疆域治理和海洋疆域治理的統籌與協同,意味著陸地邊疆治理與海洋邊疆治理的協同推進與優勢互補。
    (三)統籌傳統形態邊疆與新形態邊疆治理
    邊疆“屬于一定的歷史范疇”。在不同歷史時期,因國家的疆域觀念、科學技術和生產力發展水平的變化,邊疆的性質和形態也隨之發生變化。近代國家邊疆形態的演進大致可分為兩個階段:第一階段,在主權機制約束和規范下,國家邊疆經歷了從陸地邊疆到海洋邊疆再到空中邊疆的拓展歷程,這些形態的邊疆可稱為傳統形態的邊疆;第二階段,隨著全球化的深入發展,美國等西方國家根據全球化對國家疆域和疆域形態的動態化塑造情況,率先構建出本國的“高邊疆”、“利益邊疆”和“戰略邊疆”等新形態邊疆,從而為維護其核心利益和贏得國際競爭優勢提供了重要保障。總體而言,傳統邊疆主要指基于主權機制而界定的國家疆域的邊緣性部分,而新形態邊疆則更多具有超主權性質。新形態邊疆的拓展與治理績效,既體現一國參與全球化的深度和廣度,也體現一國在國際社會實現和維護本國核心利益和發展利益的潛力,在大國邊疆治理總格局中的地位日益凸顯。
    在王朝國家時期,我國的邊疆治理主要針對陸地邊疆而展開。到明清時期,隨著國家活動范圍的擴大和國家能力的逐漸增長,再加之日本等國對我國海洋邊疆的侵擾,海洋邊疆治理才逐漸進入國家核心治理集團的視野,其治理理念和方式更顯保守和消極,“海禁”便是其典型措施。鴉片戰爭后,中國在遭遇大規模外敵入侵并面臨滅種滅族危機背景下,魏源、孫中山等仁人志士日益認識到海疆治理和海權的重要性,但經略海洋和發展海權的夢想始終缺乏基本的國力支撐。新中國成立后很長一段時期內,“雖然陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆等概念也會被提及”,但國家對海洋邊疆、空中邊疆,以及各種新形態邊疆的治理往往顯得心有余而力不足。隨著改革開放的推進,中國科學技術發展水平、國家治理能力在長期積累中逐漸實現了“質”的飛躍,中國參與全球化的廣度與深度不斷拓展。與之相伴的是,中國的國家利益日益溢出領土邊界而遍及全世界。拓展和維護與新時代中國核心利益相適應的利益邊疆、戰略邊疆等新形態邊疆的戰略需求日益增加。同時,一些大國大力拓展利益邊疆、戰略邊疆,對我國形成的戰略攻勢的壓力也不斷增長。轉變我國長期以來忽視超主權性的新形態邊疆治理理念,成為新時代邊疆治理理念創新的重要任務。
    十八大以來,習近平因應新時代邊疆治理理念創新的戰略要求,在邊疆觀和邊疆治理觀創新方面日益呈現出傳統邊疆治理和新形態邊疆治理并重的趨勢。2015年5月發布的中國國防白皮書《中國的軍事戰略》明確提出“海外利益攸關區”概念,并對太空合作與太空資產安全、網絡空間安全與治理等問題闡明了中國的立場。白皮書雖然沒有直接使用西方國家率先提出的“利益邊疆”“戰略邊疆”等概念,但表明了以習近平同志為核心的黨中央對上述新形態邊疆治理的高度重視。2018年1月發布的《中國的北極政策》白皮書明確提出“中國是北極事務的重要利益攸關方”,指出中國在北冰洋公海、國際海底區域和特定區域享有的“自由或權利”。這在某種意義上也可視為新時代“利益邊疆”治理的基本理念宣示和實踐探索。
    總之,習近平關于邊疆治理重要論述中的邊疆觀和邊疆治理觀可以分為兩個層次:第一層次,治國必治邊。這一理念在總體上闡釋了邊疆治理和國家治理的互動關系,以及在當前國家治理中邊疆治理的特殊地位及其重要性。第二層次,在明確國家治理必須重視邊疆治理的基礎上,指明了新時代如何在總體上推進我國的邊疆治理。一是必須根據我國陸海復合型大國的政治地理空間特性,協同推進陸地邊疆治理與海洋邊疆治理,以發揮陸海復合型國家的戰略優勢;二是必須適應新時代國際競爭的新特點和國家成長的新需要,既注重傳統形態的邊疆治理,又重視新形態邊疆的擴展和治理,從而更好維護國家核心利益和戰略利益。
    二、新時代邊疆治理的基本任務與戰略舉措
    十八大以來,習近平在把握國際國內形勢深刻變化的基礎上,針對當前我國邊疆治理的突出問題和新時代推進邊疆治理體系與能力現代化的內在要求,對新時代邊疆治理的核心任務和戰略舉措進行了全面部署和規劃。這些戰略部署和規劃是習近平關于邊疆治理重要論述的核心內容,需要加以重點闡釋。

    習近平關于新時代邊疆治理任務和戰略舉措的規劃和部署涉及經濟、政治、文化、社會、生態等領域。本文系統梳理了習近平關于邊疆治理的重要文獻,并采用網絡爬蟲技術、詞頻分析和人工甄別等方法,繪制了詞頻分析圖(如圖1所示),以直觀展示習近平對新時代邊疆治理的重要關切,呈現新時代我國邊疆治理的核心任務和戰略舉措。結合該詞頻分析圖,本文擬將十八大以來習近平關于邊疆治理的核心任務和戰略部署歸納為以下七個方面:
    (一)守邊衛國,維護國家領土主權完整
    維護國家領土主權完整是保障我國政治安全的重要任務,是我國的核心利益。當前我國部分邊疆地區的領土主權不時受到來自國內國外的多重挑戰。從陸地邊疆來看,“疆獨”“藏獨”等民族分裂勢力分裂國家的行徑從未停止。一些國家試圖將“疆獨”“藏獨”等問題作為遏制中國的重要突破口,由此加劇領土分裂的風險;一些國家甚至還挑起邊境沖突,覬覦我國領土。從海洋邊疆來看,我國一半以上的海域與周邊國家存在爭議,大量島礁被他國占領,維護海洋領土主權和其他權益任重道遠。在這一背景下,習近平多次指出“反對民族分裂,維護祖國統一,是國家最高利益所在”,強調邊疆治理必須強化守疆衛土意識,建設鞏固邊防,以維護國家領土主權完整。一是強化戍邊軍人的衛國戍邊職責。建設鞏固的邊防是守疆衛土的基本保障。習近平指出,戍邊軍人應“矢志扎根邊防、守衛邊防、建功邊防”,“提高管邊控邊能力,有效履行衛國戍邊職責”。二是提高新疆建設兵團維穩戍邊能力。習近平指出“在新疆組建擔負屯墾戍邊使命的兵團,是黨中央治國安邦的戰略布局,是強化邊疆治理的重要方略”,“新形勢下,兵團工作只能加強,不能削弱”,“要發揮好兵團調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口資源等特殊作用,使兵團真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區”,“在事關根本、基礎、長遠的問題上發力”。三是發揮民眾在守衛邊疆中的積極作用。在內蒙古視察時,習近平要求各族干部群眾“守好家門,守好祖國邊疆”,“各族人民擰成一股繩,共同守衛祖國邊疆”。在給西藏隆子縣玉麥鄉卓嘎、央宗姐妹的回信中,習近平強調“有國才能有家,沒有國境的安寧,就沒有萬家的平安。祖國疆域上的一草一木,我們都要看好守好”,并希望卓嘎、央宗姐妹“帶動更多牧民群眾像格桑花一樣扎根在雪域邊陲,做神圣國土的守護者、幸福家園的建設者”。四是形成黨政軍警民在強邊固防中的合力。中央出臺的《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》要求“沿邊沿海各級黨委要落實主體責任,抓好黨的邊海防方針政策貫徹落實”,“完善邊海防力量體系,走開軍民融合共建邊海防的路子,推動軍地聯防聯管”,“切實將各方面各領域力量融起來,工作統起來”。五是“著力推動海洋維權向統籌兼顧型轉變”,“提高海洋維權能力,堅決維護我國海洋權益”。
    (二)促進陸地邊疆地區社會穩定與長治久安
    在改革開放進程中,保持社會總體穩定是實現經濟社會發展的基本前提,并被賦予“壓倒一切”的實踐價值。維護社會穩定所致力于達成的基本目標不僅包括“在治理層面維護公共安全與秩序”,還包括在國家安全和戰略層面“保衛與鞏固民族-國家的政權、主權和疆域”。針對“疆獨”、“藏獨”等民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力等力量對新疆、西藏等邊疆地區公共安全與秩序、國家領土主權完整的嚴重威脅,習近平明確指出“社會穩定和長治久安是新疆工作的總目標”,西藏工作須“把實現社會局勢的持續穩定、長期穩定、全面穩定作為硬任務”。根據習近平的總體部署,新時代促進我國陸地邊疆社會穩定與長治久安,重點需要做好以下方面的工作:一是抓住主要矛盾,嚴厲打擊“三股勢力”,并加強國際反恐合作。二是著眼長遠,解決好民族團結問題。三是抓住根本,切實保障和改善民生,以凝聚人心、爭取人心。四是聚焦基層,夯實基礎,強化基層黨組織建設,發揮基層黨組織在“服務群眾、維護穩定、反對分裂”中的戰斗堡壘作用。
    (三)加快陸地邊疆地區經濟社會發展,保障和改善民生
    受歷史發展基礎薄弱、國家梯度發展戰略、內生發展能力不足等諸多因素的交互影響,我國陸地邊疆地區與內地尤其是東部沿海地區經濟社會發展存在較大差距。新時代我國社會主要矛盾在陸地邊疆地區表現得更為突出,不僅制約陸地邊疆地區經濟社會的穩定與可持續發展,還阻礙國家的整合與一體化,甚至可能誘發一系列政治社會風險。加快陸地邊疆地區經濟社會發展,切實保障和改善民生,在邊疆治理中的地位前所未有地凸顯出來。加快陸地邊疆地區經濟社會發展也就成為習近平最為關心的問題之一。習近平始終將發展作為解決當前中國日益突出的邊疆問題的“總鑰匙”,明確了加快邊疆經濟社會發展的核心任務:一是促進新疆、西藏等陸地邊疆地區跨越式發展。二是深入創新驅動發展戰略,將創新作為經濟增長的新動力源,發揮創新在促進經濟發展中的乘數效應。三是不同邊疆區域應立足本地實際,走特色發展之路。四是堅持城鄉統籌發展,加強農業基礎性地位,“走出一條集約、高效、安全、持續的現代農業發展道路。”五是深入實施精準扶貧戰略,“突出精準扶貧,精準脫貧。”六是處理好發展和改善民生的關系。習近平強調“民生是經濟社會發展工作的‘指南針’”,“抓民生也是抓發展”,“使民生改善和經濟發展有效對接、相得益彰”,“發展要落實到改善民生上,落實到惠及當地上,落實到增進團結上”。七是加強對重點特殊區域的特殊支持。如針對五省藏區經濟社會發展較為落后的情況,習近平強調,要“在西藏和四省藏區繼續實施特殊的財政、稅收、投資、金融等政策”。針對南疆發展的突出問題,則強調對南疆地區“要從國家層面進行頂層設計,實行特殊政策,打破常規,特事特辦”。
    (四)維護民族團結,強化中華民族共同體建設
    強化中華民族共同體建設是實現中華民族偉大復興的基石和內在要求。邊疆治理最關鍵的是民族團結。陸地邊疆地區和少數民族聚集區高度重合的國情,決定了維護民族團結、構建中華民族共同體是我國陸地邊疆治理的重要任務。十八大以來,習近平將民族團結提高到“生命線”的高度,深刻分析了民族團結對陸地邊疆安全與發展的極端重要性,一針見血地指出了當前部分邊疆地區面臨的長遠性問題是“民族團結問題”。針對民族事務治理對邊疆治理與發展影響的廣泛性、深刻性和長遠性,習近平多次強調加強民族團結對邊疆治理、國家治理和中華民族偉大復興的深遠影響。根據習近平的戰略部署,在陸地邊疆治理過程中,維護民族團結,強化中華民族共同體建設的主要任務可歸納為以下方面:一是引領各族人民強化“五個認同”,“鑄牢中華民族共同體意識。”二是“堅持和完善民族區域自治制度,堅定不移執行黨的民族政策”。三是“樹立平等團結互助和諧的思想”,加強各民族間的“交往交流交融”,“建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境”,促進各民族“相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助,像石榴籽那樣緊緊抱在一起”。四是傳承和保護少數民族優秀傳統文化,加強民族團結教育,推廣國家通用語言文字,構筑各民族共有精神家園。五是堅持共建共享,發揮各民族在實現“中國夢”中的積極作用,共享國家發展的成果。六是“加大少數民族干部培養使用力度”,發揮少數民族干部在維護民族團結中的積極作用。
    (五)建設法治邊疆,提高邊疆治理法治化水平
    “法治是治國理政的基本方式。”習近平在總結黨的法治實踐和理論成果基礎上,對全面依法治國進行了戰略部署,形成了日臻完善和成熟的法治理論和實踐方略。全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四大基本方略之一,是推進國家治理體系與治理能力現代化的基本維度和重要保障。在邊疆法治化治理水平總體滯后的情況下,習近平對法治邊疆建設作出了特別要求和特殊關注,明確了新時代法治邊疆建設的主要任務。一是將依法治藏、依法治疆作為新時代西藏、新疆工作的重要原則,在治藏方略、治疆方略中將依法治藏、依法治疆置于優先位置。二是依法保障邊疆民族地區群眾的合法權益,“依法保障信教群眾正常宗教需求”,“穩步拓寬信教群眾正確掌握宗教常識的合法渠道”。三是提高領導干部和政府工作人員運用法治方式開展工作的能力,強化對有法不依、執法不嚴、徇私枉法的依法問責和懲治,營造良好的法治環境。四是依法管控邊境秩序,高舉法治旗幟,對恐怖主義等分裂國家、破壞社會穩定的行為進行依法打擊。五是堅持以法治方式促進民族團結。習近平在中央民族工作會議上指出,“只有樹立對法律的信仰,各族群眾自覺按法律辦事,民族團結才有保障,民族關系才會牢固。”
    (六)堅持綠色發展,強化邊疆地區生態環境保護
    受生態環境保護觀念滯后、經濟發展方式粗放、生態環境治理制度不健全、生態環境保護技術水平較低等因素的影響,我國面臨日益嚴峻的生態環境問題。邊疆地區既是我國生態環境的重要屏障和生態環境保護的主體功能區,又是生態環境的脆弱區。在經濟社會發展水平總體滯后于核心區的情況下,邊疆地區一些政府的“趕超型”發展加劇了生態環境的脆弱性,使邊疆地區的生態屏障功能更趨弱化。習近平在全國層面總體推進生態文明建設和綠色發展的同時,對邊疆地區的綠色發展和生態環境保護給予了特別關注,提出了一系列具體的任務和要求。如希望云南成為“生態文明建設排頭兵”;希望內蒙古“保護好內蒙古大草原的生態環境”,“建設美麗草原”;要求“加大對青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理,加大草地、濕地、天然林保護力度”等。具體任務主要包括以下方面:一是強化綠色發展理念,“在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬,不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”二是強化生態文明制度創新,為邊疆地區綠色發展提供制度保障。三是將先進的平臺、技術、手段作為實現綠色發展的關鍵。四是強化綜合治理,落實綠色發展的目標責任。五是探索符合自然規律和“國情地情”的綠色發展之路。六是加強海洋生態環境保護,構建循環利用型海洋開發方式。
    (七)打造國家開發開放和發展的新空間
    改革開放以來,我國國土空間開發開放的重心主要聚焦在東部沿海地區和沿長江中下游區域,整個國土空間開發開放格局呈現出明顯的倒“T”字型結構。東部沿海地區已發展到較高水平,而陸地邊疆地區的開發開放水平總體不高,海洋邊疆的開發更是長期未能得到應有重視。提升國土空間全域開發開放水平,開發國家發展的新空間,日益成為新時代我國國家治理的重要課題。習近平針對邊疆地區國土空間開發開放滯后的現實,對邊疆開發開放進行了兼具全局性和區域特殊性的戰略謀劃,為不同邊疆區域的開發開放指明了方向。習近平指出,廣西“要立足獨特區位,釋放‘海’的潛力,激發‘江’的活力,做足‘邊’的文章,全力實施開放帶動戰略……夯實提升中國—東盟開放平臺,構建全方位開放發展新格局”。云南要建設成為“面向南亞東南亞輻射中心”。西藏要打造成為我國“面向南亞開放的重要通道”。“一帶一路”倡議則賦予我國陸地邊疆和海洋邊疆在國土空間開發開放中前所未有的戰略地位和使命。這些重要規劃使邊疆地區從過去國家開發開放的邊緣區域,變成了國家全面開放的前沿、重要戰略支撐區,以及國家發展新的增長極。
    三、習近平關于邊疆治理的重要論述蘊含的國家治理思維
    習近平關于邊疆治理的重要論述蘊含著豐富的國家治理思維。系統挖掘這些國家治理思維是學習和踐行習近平關于邊疆治理的重要論述的戰略要旨和指導意義的重要前提。
    (一)政治地理空間思維
    國家治理在一定的空間范圍內展開。對國家占據的地理空間進行總體規劃和有效開發,是改善國家治理績效的基本前提。因而,樹立政治地理空間思維是國家治理的內在要求。國家治理的政治地理空間思維至少包含以下三層要義:一是國家治理必須考慮地理和空間因素,并對國土空間進行統籌規劃和有效開發,優化不同空間的主體功能,有效發揮不同空間對國家發展的獨特支撐作用;二是增進空間正義,促進不同國土空間的整合和領土完整;三是妥善處理國家內部空間和外部空間的關系,有效發揮內部空間對外部空間的輻射力和影響力,著力維護溢出到外部空間的國家利益,積極管控外部空間風險對國家內部空間的沖擊。習近平關于邊疆治理重要論述蘊含的政治地理空間思維鮮明地體現在以下四個方面:一是對陸地邊疆前所未有的重視,體現出對長期被視為“邊緣區”的陸地邊疆地區的謀劃與整合,凸顯出對國土空間的整體謀劃,以及對空間正義的高度重視,為化解國家治理的“核心—邊緣”二元結構所產生的治理難題提供了新的機遇和政策保障。二是根據陸地邊疆地區的空間特性,賦予不同陸地邊疆省份的主體功能、給予特殊定位和特殊支持,體現出對空間差異和提升空間治理針對性的重視。三是把國家的海陸領土空間作為一個整體,高度重視海洋邊疆,強調“海陸聯動”,凸顯“海陸并重”的空間思維,改變了重陸輕海的傳統治理思維。四是從構建邊疆地區與外部空間良好互動關系高度,對不同陸地邊疆的空間功能進行定位。習近平關于將云南建設成為面向南亞東南亞的輻射中心、將西藏建設成為我國面向南亞開放的重要通道、將新疆建設成為絲綢之路經濟帶核心區等指示,都是站在促進邊疆開發開放和構建與周邊國家命運共同體的高度對邊疆地區的空間謀劃。
    (二)整體性治理思維
    我國作為擁有超大政治地理空間的統一多民族國家,國家治理必須樹立具有全局性、系統性、長遠性特征的整體性治理思維,以發揮不同治理主體的協作優勢,有效克服現有分行政區、分政府層級治理所帶來的碎片化治理和地方主義滋長等國家治理困境。習近平對當前邊疆治理的諸多重要論述,清晰地彰顯出國家治理的整體性治理思維:一是強調邊疆地區應在全國發展總體格局中謀劃自身發展,主動服務和融入國家發展戰略。習近平在視察邊疆省份時多次對這一問題進行強調。如在視察內蒙古時,他明確要求內蒙古干部群眾“規劃事業、謀求發展要跳出當地、跳出自然條件限制、跳出內蒙古,有寬廣的世界眼光,有大局意識”。二是強調東中部地區對邊疆地區的對口支援和扶貧協作。對口援藏、對口援疆、東西部扶貧協作是在黨中央、國務院統一部署和高位推動下具有中國特色的協作治理實踐,是黨和政府基于國家發展整體和長遠利益的重要制度安排。十八大以來,習近平多次強調“東西部扶貧協作和對口支援,是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略”,“要搞好對口支援西藏工作”,“對口援疆是國家戰略,必須長期堅持,把對口援疆工程打造成加強民族團結的工程”。這些要求鮮明地體現出“全國一盤棋”的整體性治理思維。三是形成多元主體開發戍衛邊疆的合力。習近平多次強調要促進邊疆地區軍民融合,形成黨政軍警民強邊固防的合力,并要求各族人民擰成一股繩,共同守衛祖國邊疆。
    (三)內外聯動思維
    在全球化時代,一國的國家治理不僅需要實現國內的善政良治,也需要處理好與他國的關系,以創造國家發展所必須的良好外部環境。邊疆地區作為與他國銜接最緊密、互動最頻繁的政治地理空間,既是抵御外部風險的前線,又是國家對外開放和重大國際戰略的前沿陣地。樹立內外聯動思維是打造與周邊國家命運共同體,促進邊疆安全與發展,改善邊疆治理能力與治理績效的內在要求。習近平關于邊疆治理的諸多重要論述和戰略部署,明晰地彰顯出國家治理的內外聯動思維,可簡要歸納為以下三個方面:一是通過內外聯動有效維護領土主權完整和邊疆安全。如在談到西藏、新疆問題時,習近平指出必須“在統籌國內國際兩個大局中做好西藏工作”,“并行推進國內國際兩條戰線,強化國際反恐合作”。二是通過內外聯動加快形成面向國際國內的開放合作新格局。前文提到的習近平對云南、西藏、新疆等陸地邊疆省份在對外開放中的定位,也深刻地體現出內外聯動的國家治理思維。三是通過內外聯動發揮海洋在全面開放中的戰略支撐作用,同時通過國際海洋合作與對話,切實維護海洋權益。
    (四)精準治理思維
    我國不同邊疆地區的治理既面臨諸多共性問題,也面臨一系列特殊矛盾和發展難題。針對不同邊疆地區面臨的特殊矛盾和發展難題進行分類施策是提高治理精準度和有效性的內在要求。習近平根據我國不同區位邊疆的地理空間特性和人文社會環境,對不同邊疆地區的特殊矛盾和發展難題進行了精準診斷,作出了富有針對性的戰略部署,彰顯出鮮明的精準治理思維。如習近平指出,“新疆的問題最長遠的還是民族團結問題。”“西藏工作的著眼點和著力點必須放到維護祖國統一、加強民族團結上來。”針對西藏、新疆經濟社會發展和社會穩定面臨的特殊矛盾,黨和政府分別采取針對性的治理政策和治理方式,以達到精準治理的效果。對內蒙古、云南、廣西等邊疆地區的治理,習近平均謀劃了富有針對性的治理策略。
    四、習近平關于邊疆治理重要論述的指導意義
    習近平關于邊疆治理的重要論述,既是對黨的歷代領導人邊疆治理戰略思想的繼承和創新,也是對當前我國邊疆治理實踐系統反思的重要理論成果,更是對未來我國邊疆治理的戰略性謀劃,是新時代我國邊疆治理的頂層設計,是習近平治國理政思想的重要組成部分,對新時代我國邊疆治理乃至整個國家治理都具有重要的指導意義。
    從理論層面而言,必須以習近平關于邊疆治理的重要論述為指導,強化新時代邊疆治理理論研究和學科建設,為推進邊疆治理體系和治理能力現代化提供學理支持。首先,強化對習近平關于邊疆治理的重要論述的學理研究,深刻領會其戰略旨要和實踐意蘊。其次,以習近平關于邊疆治理的重要論述為引領,強化對新時代中國邊疆治理理念、邊疆經濟社會發展的重要成就和實踐經驗、邊疆治理面臨的時代機遇與挑戰、邊疆治理體系與治理能力現代化等重大理論與實踐問題的研究,建設適應國家邊疆治理需要的高端智庫,為新時代我國邊疆治理提供有益理論支撐。再次,適應新時代我國邊疆治理實踐的理論需求,加快中國風格的邊疆學學科建設,以學科建設促進理論研究的深入。
    從實踐層面而言,必須以習近平關于邊疆治理的重要論述為指導,著力推進邊疆治理體系與治理能力現代化。首先,習近平關于邊疆治理的重要論述為邊疆地區推進治理體系與治理能力現代化指明了方向、繪就了藍圖、明晰了目標、規劃了路線、明確了任務。新時代的邊疆治理必須以此為指導,著力化解當前邊疆治理的突出難題,切實提高邊疆治理能力和治理績效。內地地區政府和民眾也應樹立強邊固邊意識,并在黨和政府的統一領導下,全力支持邊疆治理,從而形成邊疆治理合力,充分發揮“集中力量辦大事”的體制優勢,加快補齊邊疆治理的短板。其次,習近平關于邊疆治理的重要論述雖然聚焦于如何推進新時代邊疆治理體系與治理能力現代化,但其蘊含的核心理念和國家治理思維,不僅是新時代邊疆治理所必須遵循的基本理念和樹立的思維,而且對整個國家治理也具有重要指導意義,理應貫穿于國家治理的全領域和全過程。

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